BEVEZETÉS

Az Európai Unió integrációja két alapon nyugszik: a gazdasági integráción illetőleg a politikai integráción. Az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének megszületéséig az Európai Unió sikertörténete elsősorban a gazdasági integráció sikertörténete volt. Emellett azonban párhuzamosan, 1990-es években, a politikai integráció hihetetlenül felgyorsult, olyannyira, hogy mostanában már a gazdasági integrációt a politikai integráció szinte beérte, erre helyezve a nagyobb hangsúly.

A sort az 1992. február 07-én, Maastrichtban aláírt, az Európai Unióról szóló szerződés nyitotta meg, mely 1993. novemberében lépett hatályba. A Szerződés létrehozta az Európai Uniót, annak három pilléren alapuló felépítését. Az első, az ún. közösségi pillért a három továbbra is megmaradó Közösség alkotja (az Európai Gazdasági Közösség elnevezést a Szerződés Európai Közösségre változtatta), a második pillér a Közös Kül- és Biztonsági politika, a harmadik a Belügyi és Igazságügyi együttműködés elnevezését kapta. Ebben a Szerződésben jelennek meg az uniós állampolgárság kérdését rendező szabályok, illetve a Szerződés VII. címében kap helyet a “Gazdasági és Monetáris Politiká”- ról szóló rész.
 
Az 1997. október 2-án aláírt, és 1997. május 01-én hatályba lépett Amszterdami Szerződés tovább növeli a politikai integráció intenzitását, mégpedig a maastricht-i III. pillérben. Az Amszterdami Szerződés ezt a pillért kettébontotta. Új címként – mint az EK Szerződés IV. címe – közösségi hatáskörbe vonta a vízum, a menedékjog és a bevándorlás kérdését, valamint a személyek határellenőrzését, “Vízum, bevándorlás, menedékjog és a polgári ügyekben való igazságszolgáltatási együttműködés” címmel. Az “eredeti” III. pillérben ezek után csak a bűnüldözéssel és a büntetőjogi kérdésekkel foglalkozó, “Rendőrségi és igazságügyi együttműködés a bűnügyek területén” elnevezésű rész maradt.

E folyamat befejezésének tekinthető az Európai Tanács Theszaloniki ülésére beterjesztett, az Európai Alkotmányról szóló szerződés tervezet.

A politikai integráció intenzívebbé válása, illetve magának a politikai integrációnak a felvetése azonnal előrevetítette az Unió jövőjével, annak az államiságával kapcsolatos kérdéseket. A Maastrchti Szerződéssel és az azt módosító Amszterdami Szerződéssel a tagállamok megteremtették egy önálló “Európai Állam” alapjait. Ezekben a Szerződésekben – mint azt majd a későbbiekben látni fogjuk - olyan hatásköröket adtak az Unió intézményeinek, amelyek kétséget sem hagytak afelől, hogy itt igenis, egy előre megtervezett, tudatosan meghozott döntések mentén jön létre a legszorosabb politikai integráció. A két Szerződés alapján az Unió azonban megmaradhatott volna ezen pre-föderatív állapotában, de ez a furcsa állapot felmorzsolhatta volna az Unió működését. Nagy valószínűséggel állapítható meg az, hogy az Unió döntéshozói – fogalmazzunk így – előremenekültek a Konvent felállításával, aminek eredményeként megszületett egy Szerződés tervezet az Unió Alkotmányáról. A politikai integráció egy szakasza, mondhatjuk így, lezárult. Ezzel pedig megérkeztünk az “Európai Állam” megalakulásához.

Munkám célja annak bizonyítása, hogy a klasszikus államelméleti tudományban megfogalmazott és objektív kritériumokkal leírt ÁLLAM-definició ismérveinek az Európai Unió, mint társadalmi-gazdasági-politikai berendezkedés, jelenlegi állapotában, megfelel-e?

 
Vizsgálatom módszere azonban nem terjed ki annak boncolgatására, hogy ennek az “Európai Állam”-nak a társadalmi-gazdasági-politikai berendezkedése milyen jellegű, mennyire demokratikus illetve nem demokratikus, továbbá arra sem, hogy ezt a berendezkedést bármilyen módon minősítsem. Nem kívánom vizsgálni, hogy ez az “Európai Állam” működése milyen, mennyire hatékony, illetve mennyire jól működik, vagy hogy hogyan működhetne jobban. (Egy ilyen rövid idejű fennállás alapján különben sem lehet messzemenő következtetéseket erről levonni, nem beszélve arról az egyáltalán nem elhanyagolható körülményről, hogy az Unió szinte napról napra, állandóan változik). 

Célom csupán annyi, hogy a hatályban lévő elsődleges uniós jogszabályok (Masstrichti Szerződés, Amszterdami Szerződés) valamint Európai Unió Alkotmányos Szerződésének tervezete, továbbá a vizsgálatom a tárgyköréhez kapcsolható, a tagállamok által megkötött nemzetközi egyezmények (Schengeni Egyezmény), és néhány, nagyhorderejű, az Európai Unió Bírósága által meghozott ítélet alapján bebizonyítsam, hogy az Európai Unió, ahová Magyarország is immár teljes joggal tartozik, magán viseli egy állam, - és szerintem egy föderális állam -  ismérveit.

I.
Az ÁLLAM definíciója és objektív fogalmi elemei az államelméleti tudományban

Ha egy társadalmi-gazdasági-politikai berendezkedést abból a szempontból kívánunk megvizsgálni, hogy az megfelel-e egy állam kritériumainak, akkor mindenek előtt magának az államnak a fogalmát kell definiálni. Ez - bár első látásra semmi nehézséget nem jelent - nem könnyű feladat, mivel e néven összefoglalt jelenségnek a történelem folyamán nagyon sok formája létezett. Maga az a szó is, hogy ÁLLAM viszonylag új keletű. Ugyanakkor azt se veszítsük szem elől, hogy az állam definíciója erősen függ az adott kor világnézetétől és társadalmi eszményeitől.
A különböző definíciókban, pedig meg kell találni és meg kell határozni azokat a fogalmi elemeket, amelyek az államot objektíve leírják, mondhatni minden meghatározásban megtalálhatók. Azokat a minimális feltételeket, amelyek nélkül az államiság elképzelhetetlen.
A fentiek figyelembe vételével én Georg Jellinek a meghatározását veszem alapul: ”Az állam, a földfelszín elhatárolt területén letelepedett, legfőbb hatalommal rendelkező, és ezáltal egységgé összefogott emberi sokaság.”  Ennek alapján született meg a modern államra vonatkoztatható, tartalmi jelzőjétől független definíció, vagyis: az ÁLLAM egy meghatározott területen élő népesség felett gyakorolt közhatalom.

Vizsgáljuk meg egyenként a fogalmi elemeket!

I. Az Államterület

1.) Az államterület fizikai jellege
Sematikus megközelítésben az államterület a Föld felszínének az államhatárokkal körülvett része. A modern szemlélet szerint az államterület nem egy sík tér, hanem egy olyan háromdimenziós tér, amelynek a földfelszín csupán az egyik, bár meghatározó része. Az államterület fő alkotórésze valóban maga a szárazföld, de az állam ún. vízi területéhez tartoznak az államhatáron belüli álló-és folyóvizek, az ún. nemzetközi folyók államhatáron belüli szakasza, a zárt tenger és a parti tenger. A légtérből az államterület részét képezi az állam szárazföldi és vízi területe feletti tér.

2.) Az államterület jogi jellege
Az államterület elsősorban azonban nem csak fizikai, hanem jogi fogalom is egyben. Ennek alapja az, hogy a terület nem úgy tartozik az államhoz, mint annak polgárjogi értelemben vett tulajdona, hanem mint a hatalma alá vont emberek feletti uralom tere. Az államterület jogi jellegére utal az is, hogy mérete az államiság szempontjából semmilyen kritériumot nem jelent. Bár politikai súlyuk elenyésző, jogi értelemben az ún. mini államok is államok. Az államterület, mint jogi fogalom középpontjában a területi felségjog áll. Eszerint egy adott területen az államot illeti meg a legfőbb jogi hatalom, vagyis az a lehetőség, hogy megalkossa az adott területen érvényes jogrendszert és érvényesítse annak szabályait. Ebben az értelemben a felségjog területi főhatalmat jelent. E hatalom közjogi értelemben teljes, nemzetközi jogi értelemben pedig kizárólagos. A teljesség azt jelenti, hogy aki az állam területén tartózkodik, ideértve az idegen állampolgárokat is, az állam joghatósága alá tartozik, függetlenül attól, hogy személyi státusza szerint mely állam gyakorolhat felette hatalmat. A főhatalom mindig kizárólagos és negatív. Ez az jelenti, hogy az állam területén más államok és azok polgárai az adott állam engedélye nélkül nem végezhetnek semmiféle tevékenységet. A területi felségjog azonban számos esetben politikai vagy jogi okból korlátozható.

3.) Az államterület változásai
Az államterület nem állandó és örök, a világ térképe állandóan változik: új államok születnek, régiek szűnnek meg, meglévők alakulnak át. E közkeletű igazsággal szemben persze azt is látni kell, hogy a gyakori területi változások mögött bizonyos állandóság is érvényesül. Az államterület változása kapcsán különbséget kell tenni annak valóságos indoka, az ezeket fedező igazoló érvek, a változás módja és jogi formája között. Ezen kérdések ma már a nemzetközi jog témakörébe tartoznak.

4.) Az állam határai
Az állami területi felségjog gyakorlásának terét államhatárok veszik körül. Az államhatár vagy államokat választ el egymástól, vagy államokat a minden állam által szabadon használható területektől. Az államhatár az államterülettel kapcsolatos jogi fogalom, mely természetesen megjelenik a tapasztalatilag is érzékelhető térben is. A határok körében megkülönböztetnek természetes és mesterséges (vagy politikai) határokat. Az előbbiek esetében az állam területi kiterjedésének végső pontjait valamilyen természeti jelenség szabja meg. Az utóbbiak esetében az állam határait ezen adottságoktól függetlenül alakítják ki.
A határok megállapítása, fenntartása vagy módosítása során követett politikai érvelésben természetesen különböző megfontolások követhetők.

5.) Az államterület nagysága
Bár a jogi jelleg bemutatásakor említettem, hogy a terület nagysága az állam meghatározása szempontjából irreleváns, azonban az államterület leggyakrabban tárgyalt kérdésköre, hogy az állami élet milyen kiterjedésű területen zajlik. Néhány szó erejéig meg kell említenünk ezt is.
A felvilágosodás korának jellegzetes (mind Montesquieu-nél, mind Rousseau-nál) felbukkanó tétele, hogy a terület nagysága közvetlen összefüggésben áll az államformával. Eszerint a kis területű államok demokratikusak, a nagy kiterjedésű államok pedig monarchikusak. E tételt mások úgy fogalmaztak meg, hogy egy “birodalom” csakis erős központi szervek révén igazgatható, s egy birodalom előbb vagy utóbb zsarnokivá válik. Már Montesquieu, később pedig Tocquevill is jelzi, hogy ez az összefüggés nem feltétlen: a nagy kiterjedésű állam is lehet demokratikus, ha a föderalizmus útjára lép.

II. A népesség

A állam formális meghatározásában szereplő népesség az államelmélet egyes irányzatai szerint különböző dolgokat jelenthet: “lakosságot”, az “állampolgárok összességét”, “népet”, “nemzetet” és “társadalmat”.

1.) Az “állam népe” – alattvaló és állampolgár
Az államok területén tartózkodó emberek (vagyis az állam lakossága) köréből egyeseket – az épp ott tartózkodó külföldiekkel és hontalanokkal szemben – különleges kapcsolat fűz az adott államhoz. Az emberek e csoportját a régebbi államtani irodalom “államnépnek”, a mai jogi nyelv az állam polgárainak nevezi. Az állam népének vagy polgárságának tagjai pusztán személyi státuszuk alapján az államhatalom alanyai (mint ilyenek az állam tagjai), s egyszersmind az államhatalom tárgyai (e minőségükben az állam alattvalói). Az előbbi értelemben jogok, az utóbbiban kötelezettségek hordozói. E személyi státuszt és az az alapján keletkező jogviszonyt állampolgárságnak nevezzük. Az állampolgárságot ma elsősorban jogviszonyként fogjuk fel, ám ez korántsem volt mindig így, s nem szükségszerű, hogy csak így értelmezzük. Az állampolgárságról alkotott elképzelések mögött ugyanis sajátos erkölcsi események és társadalom ideálok állnak.

Az állampolgársági jogviszony hátterében az állami személyi főhatalom áll. Valamely állam személyi főhatalma alá az tartozik, akit születése okán, kérelme alapján, vagy bizonyos magánjogi tényekre tekintettel az állam polgárának tekint. A személyi főhatalom az jelenti, hogy polgárainak vonatkozásában az államot illeti meg a legfőbb jogi hatalom, vagyis az a lehetőség, hogy megalkossa és érvényesítse a rájuk vonatkozó jogszabályokat. Ennek következményeként az állampolgár akkor is alá van vetve az államhatalomnak, ha nem annak területén tartózkodik. A személyi főhatalom kiegészítéseként ugyanakkor az állampolgárt alanyi jogok illetik meg, akár az állammal szemben is. 

Az állampolgársági jogviszony tartalma – Jelli nyomán – az egyénnek az államhoz fűződő kapcsolatát meghatározó négyféle státuszára vezethető vissza. Az állam tevékenységében való részvétel lehetősége az egyén aktív státuszából következik. Aki ilyen státusszal rendelkezik, az alanya lehet azon állami tevékenységeknek, amelyeknek egyébként lehetséges tárgya. Elvileg nem szükségszerű, hogy az állam minden alattvalójának aktív státusza legyen, a demokratikus eszmék által uralt modern viszonyok között azonban ezt általánosan kívánatosnak tekintik.
Az egyén kötelezettségei az állammal szemben passzív státuszából erednek. A passzív státusz az egyén állami alávetettségét fejezik ki, vagyis azt, hogy az állam (jogi formákat öltő) “parancsokat” fogalmazhat meg irányában. Természetesen az állam nem parancsolhat bármit, bizonyos kérdésekben ez pedig kifejezetten tiltott dolog. Az állami parancsok alól való mentesség terét az egyén negatív státusza fejezi ki, mely a szabad egyéni tevékenység lehetőségét jelzi. S végül a pozitív státuszból az egyén azon képessége ered, hogy saját érdekében az állam pozitív tevékenységét igényelje: így bírói jogvédelmet vegyen igénybe, igényt formálhasson meg a közigazgatási szervek tevékenysége iránt, s elvárhassa, hogy az állami szervek tevékenységük során figyelembe vegyék érdekeit.
Az e státuszokkal rendelkező ember jogi értelemben személynek tekinthető. Ezen túl e státuszok rendszerének elsősorban analitikai jelentősége van. Olyan keretet jelentenek, amelyben értelmezhetők az egyes, egyébként alkotmánytanban tárgyalt állampolgári jogok és kötelezettségek. Az egyén státuszainak pozitív jogi elismertsége – következésképpen az állampolgári jogviszony tartalma –történelmileg és államtípusonként változik.

III. A közhatalom (szuverenitás)

1.) A szuverenitás meghatározása
A szuverenitás fogalmi meghatározása az általános államtan közepe, egy állam definiálásának legalapvetőbb feltétele.
A szuverenitás szokásos államtani illetve államelméleti felfogása a következőkben összegezhető.
A szuverenitás főhatalmat jelent, s ha egy államról azt mondják, hogy szuverén, akkor ezen azt értik, hogy az adott társadalomban az a legfőbb hatalom.
A szuverenitásnak megkülönböztethető a belső és a külső oldala. A belső szuverenitás azt jelenti, hogy egy meghatározott területen élő népesség felett a szuverenitás bírtokosa gyakorolja vagy gyakorolhatja a legfelsőbb hatalmat; a külső pedig azt, hogy a szuverenitás alanya a nemzetközi életben önálló hatalomként lép fel és önállóan jár el. A belső oldal így a főhatalmi jellegre utal, a külső pedig az önrendelkezésre. A belső és a külső vonatkozás az egységes szuverenitás csupán fogalmilag elválasztható elemei.
Az állami szuverenitás arra utal, hogy egy társadalmi-politikai rendszerben az állam a legfelsőbb hatalom: vagyis nem áll fölötte más olyan hatalmi tényező, ahová döntései ellen fellebbezni lehetne. E legfelsőbb hatalom egyben teljes hatalom (summa potestas). Ez egyrészt azt jelenti, hogy kizárólagos jelleggel dönt a közügyekben (önállóan alkotja meg az alkotmányt és alakítja ki jogrendszerét) és a legális fizikai kényszerítés monopóliumával rendelkezik. A hatalom teljessége másrészt arra utal, hogy a szuverenitás alanya (az állam, a parlament, vagy a nép, stb.) jogilag minden más hatalomtól független, és azok nem korlátozhatják. E hatalom szuverenitása így egyetemes: egy adott területen így minden személyre és szervezetre kiterjed. A szuverén hatalom továbbá egységes: annak különböző szervei együttesen gyakorolják a főhatalmat. Ha államról van szó, akkor a szuverenitás azt, mint egészet illeti meg. Ezen az egységes egészen belül azonban létezhet hierarchia, s ha ez így van, akkor a legfelső állami szerveknek nagyobb részük van a szuverenitásban. Az alsóbb szervek azonban nem függetlenek abban az értelemben, hogy egy másik hatalmi rendszer részei. Az egységes jelleg abban is kifejezésre jut, hogy a szuverenitás oszthatatlan. Ez azt jelenti, hogy a hatalmi rendszer egységes egészként működik.

Az állam szuverenitása ugyanakkor egyes felfogások szerint nem feltétlenül korlátlan. A főhatalom nem azt jelenti, hogy az állam bármit megtehet. Az állam szuverén hatalmát bizonyos tényezők korlátozhatják. A belső szuverenitást korlátozhatják politikai, gazdasági illetve erkölcsi tényezők. A külső szuverenitást ugyancsak korlátozhatják politikai, gazdasági, erkölcsi, sőt nemzetközi jogi tényezők, vagy az is ha az állam politikai szövetséget köt vagy nemzetközi gazdasági közösség része.

Az államelméleti irodalomban a szuverenitás-elmélet megbontható, a szuverenitás fogalma részekre szedhető, de szigorúan csak hipotetikus alapon. Ennek megfelelően megkülönböztetjük a jogi, a politikai és a gazdasági szuverenitást.
Eszerint a legfőbb hatalomnak lehetnek ugyan korlátai, de az jogilag nem korlátozható (jogi szuverenitás). A politikai szuverenitás leválasztása az ún. megosztott szuverenitás koncepciója. Eszerint a főhatalomnak különböző hordozói lehetnek, és ha erről van szó, akkor az mintegy szétfolyik a hatalmi szervek rendszerében. A gazdasági szuverenitás pedig olyan módon értelmezhető, hogy a legfőbb hatalom képes előteremteni illetve biztosítani a hatalom gyakorlásához szükséges és nélkülözhetetlen anyagi erőforrásokat. E mellett pedig természetesen úgy tudja alakítani a gazdasági folyamatokat, hogy az ő legfőbb hatalmát ne veszélyeztesse, illetve a gazdasági folyamatok a neki legmegfelelőbb módón működjenek.

2.) Az állam belső szuverenitásához kapcsolódó államelméleti kérdések; az állam társadalmi szerepe

A belső állami szuverenitás gyakorlati megjelenése értelmezhető és bemutatható az állam társadalmi szerepével, vagyis a társadalomra gyakorolt hatásával. Itt olyan fogalmak leírása és tisztázása szükséges, mint az állami funkció (vagy az állam funkciói), valamint az államcél és az állami érdek.

Az “állam társadalmi rendeltetésének” lényege az állam objektív szükséglet mivolta, vagyis az, hogy a társadalmi lét fönnmaradásához, a társadalmi újratermelési folyamat zavartalan bonyolódásához, az adott közösség megmaradásához - a társadalmi fejlődés meghatározott fokától kezdve - szükség van az államra. Az állam keletkezésének vizsgálata arra az eredményre vezet, hogy az állam objektív társadalmi szükségletként jött létre. Az “állam társadalmi rendeltetése”, mint az államelmélet sajátos kategóriája ezt az összefüggést fejezi ki, ami társadalmi fejlődés során más és más formában fejeződik ki. Az állam társadalmi rendeltetése különböző politikai koncepciókban, jogi doktrinákban fogalmazódik meg. Ezek az objektív szükségletet szubjektíve ragadják meg. Ezekre a politikai koncepciókra építve fogalmazzák meg az államot irányító politikusok azt, hogy az államnak milyen fő tevékenységet kell ellátnia, az általunk fölismert és elismert szükségletek kielégítése érdekében.

Az “államcél” vagy “állami cél” kategóriájának lényege az objektív szükségletek tudati megragadása az államot vezető csoport részéről, az “állami feladat” pedig az állami cél konkrétabb megfogalmazása, részekre bontása, meghatározott állami szervekkel, azok tevékenységével és eszközökkel való összekapcsolása. Az állami cél és az állami feladat jellegét tekintve tehát annyiban közös, hogy szubjektíve megfogalmazott követelményt tartalmaznak. A kettő abban tér el egymástól, hogy az állami cél csak annyit fejez ki, hogy az államnak mit kell elérnie annak érdekében, hogy fönnmaradjon és a kívánt módon fejlődjék az adott társadalmi berendezkedés, az állami feladat pedig azt, hogy az adott cél megvalósítása érdekében melyik állami szervnek milyen eszközökkel mit kell tennie, hogyan kell eljárnia.

Az “állami funkció” kategóriájának lényege, hogy az állam tényleges tevékenységét és annak tényleges hatását fejezi ki, nem a követelmények, a “kell” világához, hanem a realitás, a “van” világához kapcsolódik. Azoknak a tevékenységeknek az általános vonásait fejezi ki, amelyeket az állami feladatok megvalósítása során az állami szervek végeznek. Az “állam funkcióit” ezért elvontan, mint az állami tevékenység fő irányait jelöljük.Minden állam esetében fennáll valamilyen tartós és lényeges okozati összefüggés az állam és a társadalomi viszonyok alakulása között – tehát megokolható az állami funkció minden államra érvényes fogalma. Korántsem biztos azonban, hogy az egyik vagy másik konkrét állami funkció minden egyes államra jellemző. Az állami funkcióknak a következő főbb csoportjai    vannak: 

a, társadalom és természet viszonyainak befolyásolása; 
b, gazdasági funkciók; 
c, politikai-igazgatási funkciók; 
d, ideológiai-kulturális funkciók; 
e, külpolitikai funkciók; 
f, nemzetközi együttműködési funkciók.

II. 
Az állam objektív fogalmi elemeinek visszatükröződése a Masstrchiti Szerződésben és az Unió Alkotmányáról szóló szerződés-tervezetben

Az államelméleti alapvetés után vizsgáljuk meg egyenként, hogy a tételes uniós jogban – az elsődleges jogforrásokban, másodlagos jogforrásokban, illetve a bírói esetjogban -, de még inkább az acquis communautaireben, hogyan ragadhatók meg az előzőekben bemutatott objektív fogalmi elemek. Bár ezek a fogalmi elemek egymással szorosan összekapcsolódnak és csakis együttesen értelmezhetők, a bizonyítási eljárásunk megköveteli, hogy külön – külön elemezzük meglétüket.

1.) Az Európai Állam területe

Mint az előző fejezetben is látható az állam objektív fogalmi elemei közül az első az államterület. 

1.) a. Az Unió fizikai területisége

A Maastrichti Szerződéssel létrehozott Európai Unió államterülete elválaszthatatlan az őt alkotó tagállamok területétől. Az Uniónak, mint önálló szervezeti rendszernek, politikai berendezkedésnek, nincs fizikai és jogi értelemben vett önálló, “saját” területe.  Az Uniónak, mint minden, ún. föderatív berendezkedésű államnak a területe nem más, mint az alkotó államok saját területének összessége. (Kiegészítésként jegyezném meg, hogy jogi értelemben nem is tulajdonolhatna az Unió semmilyen földterületet, hiszen még nincs jogképessége, nem lévén jogi személy.) Ezen terület alapja az egységes belső piac. Ez a piac egy olyan gazdasági térség melyben az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő egységes versenyszabályok keretében szabadon áramolhatnak, s mely a nemzetközi forgalomban a nemzetközi jog alanyaként jelenik meg. Az Európai Bíróság (EUB) meghatározása szerint "a Közös Piac fogalma a közösségen belüli kereskedelmi forgalom összes korlátjának felszámolásán alapul, azon cél érdekében, hogy a nemzeti piacok olyan egységes piaccá olvadjanak össze, melynek feltételei egy valódi belső piac feltételeivel a lehető leginkább azonosak. Ennek egyik jogi –gazdasági jogi - kerete, mint az egységes piac magva, a vámunió, mely a közösségen belüli teljes áruforgalomra, tehát kívülálló országokból származó árukra is kiterjed, és magában foglalja a tagállamok közötti behozatali és kiviteli vámok, valamint a vámokkal azonos hatású terhek kirovásának tilalmát, továbbá egységes vámtarifa bevezetését a harmadik országokkal szemben.

Az Alkotmányos Szerződés ezt a következő képen definiálja: “ A belső piac egy olyan, határok nélküli térség, amelyben az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása.”   Ugyan ezen fejezetben van rögzítve a vámunió kérdése is. Ennek megfelelően az Unió vámuniót alkot, amely a teljes árukereskedelemre kiterjed, és magába foglalja, mind a behozatali és kiviteli vámok, valamint az azokkal azonos hatású díjak tilalmát a tagállamok között, továbbá a közös vámtarifa bevezetését harmadik országokkal fenntartott kapcsolataikban.  

Továbbá rögzíti az Alkotmányos Szerződés, hogy az Unió egy, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget alkot, amelyben tiszteletben tartják az alapvető jogokat és figyelembe veszik a tagállamok eltérő jogi hagyományait és jogrendszerét. 

1.) b, Az Unió közjogi területisége; a határok

Az integráció előrehaladtával, annak mélyítésével körvonalazódni kezdett az Unió területét közjogi értelemben is körbevevő határ. Ennek fogalmi meghatározását az 1985. június 14-én létrejött Schengeni Egyezmény I. címének 1. cikke tartalmazza: “külső határok: a Szerződő Felek szárazföldi és tengeri határai, valamint repülőterei és tengeri kikötői, ha azok nem belső határok.” (Megjegyzem, bár a Schengeni Egyezmény nem Uniós jogforrás, az Amszterdami Szerződés 2. sz. Jegyzőkönyve rendelkezik a schengeni acquis-nak az Európai Unió keretébe helyezéséről.)
A Schengeni Megállapodás a fenti definíciókon kívül rögzíti a határátkelőhely fogalmát, illetve a határellenőrzés fogalmát is.

1.) c, Az Unió területe és főhatalom

Ezen az “államterületen” az Unió területi főhatalma a Szerződésben, illetve még inkább az Alkotmányos Szerződésben, a neki biztosított hatáskörökben teljes, kizárólagos és negatív. Teljes, mert rendelkezik kiépített, működőképes szervezeti és intézményi rendszerrel (Tanács, Bizottság, Parlament, Bíróság, Számvevőszék), melyen keresztül az Unió meghozza a működését meghatározó jogszabályokat (rendelet, irányelv, határozat; uniós törvény, kerettörvény), és érvényt tud szerezni döntéseinek. Területi főhatalma ennek megfelelően kizárólagos, mert működésében senki nem korlátozhatja és mindenki, aki az Unió területén tartózkodik, alá van rendelve az Unió főhatalmának, így tehát a hatáskörébe tartozó területeken az Unió engedélye nélkül bizonyos cselekvéseket senki sem végezhet.

1.) d, A Unió területének lehetséges változásai

Az állam területéről szóló általános államelméleti részben külön részt szenteltem a területi változásnak. Nem véletlenül. Az Unió területe, éppúgy, mint a többi más állam területe változhat. Nőhet, csökkenhet. Figyelemmel azonban arra, hogy az Unió területisége elválaszthatatlan az őt alkotó tagállamoktól, ezeket a változásokat esetünkben a következő képen kell értelmezni. Ha az Unió területe növekszik, akkor az Unió bővítéséről kell beszélnünk. Vagyis az Unióhoz további államok csatlakozhatnak. Ennek feltételeit tételes jogként először a Maastrchti Szerződés szabályozta. Ennek értelmében minden európai állam az unió tagjává válhat, amely tiszteletben tartja az Unió elveit. Kérelmét a Tanácshoz kell benyújtania, amely egyhangúsággal nyilatkozik a Bizottsággal való konzultáció és az Európai Parlament jóváhagyása után. A csatlakozás feltételeit pedig – az Unió jogi személyiségének hiányában – a tagállamok, és a csatlakozó állam között létrejött megállapodás tartalmazza. 

Az Alkotmányos Szerződés ezt úgy határozza meg, hogy az Unió minden olyan európai állam előtt nyitva áll, amely tiszteletben tartja értékei és elkötelezett azok közös érvényesítése mellett. Az csatlakozási eljárás oly módon történik, hogy minden olyan európai állam, amely az Unió tagjává kíván válni, erre irányuló kérelemmel kell a Miniszterek Tanácsához fordulnia. A kérelemről értesíteni kell az Európai Parlamentet és a tagállamok nemzeti parlamentjét. A Miniszterek Tanácsa - a Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament egyetértését követően - egyhangúlag határoz. A felvétel részleteit és részletes szabályait a tagállamok, és a felvételét kérő állam közötti megállapodás rendezi. Ezt a megállapodást alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi szerződő államnak meg kell erősítenie. Kritikaként kívánom megjegyezni, azt, hogy ha az Alkotmányos Szerződésben az Unió jogi személyiséget kapott - méghozzá II-332. cikkely szerint igencsak széles körben -, a csatlakozási szerződést miért a tagállamok kötik meg a szerződő állammal? A Maastrichi Szerződés esetében ez a jogi személyiség hiánya miatt teljességgel érthető volt, de ez a megoldás módozat az Alkotmányos Szerződés egész szabályrendszerétől idegen, és ezen megoldás indoka sem vezethető le belőle.

Ha az Unió területe csökken, akkor azt úgy értelmezhetjük, hogy tagállam lép ki, illetve tagállamok lépnek ki az Unóból. Az Unióból való önkéntes kilépés jogának a rögzítése és ezen tagállami jogosultság alkotmányos szinten történő megjelenítése annak bizonyítéka, hogy az Unió messzemenően elismeri és figyelembe veszi az ENSZ Alapokmányában rögzített, a népek önrendelkezési jogaként ismert nemzetközi jogelvet. 

A kiválásra vonatkozó rendelkezéseket a Maastrichti Szerződésben hiába keresünk. Az Unió létrehozásának euforiájában nagy valószínűséggel nem gondolhattak arra, hogy ebből a kapcsolatból bármely tagállam ki kívánna lépni. Ez persze értelemszerűen nem jelent örökös tagságot, hiszen ha akarna, bármely tagállam akár most is megtehetné, hogy kilép a Szerződésből. Itt inkább arról van szó, hogy erre vonatkozó, kifejezetten speciális szabályokat a Maastrichiti Szerződés nem tartalmaz. Ennek hiányában pedig erre csakis a nemzetközi közjog általános szabályai szerint lefolyatott eljárás keretében lehetne sort keríteni. Ennek részletezése azonban dolgozatomnak nem tárgya.

Az Alkotmányos Szerződést megalkotó Konvent azonban már körültekintőbb volt, hiszen külön cikkelyt szentel az Unióból történő önkéntes kiválásnak. Ennek értelmében saját alkotmányos követelményeivel összhangban a tagállamok bármelyike úgy határozhat, hogy kilép az Európai Unióból. A kilépést elhatározó tagállam szándékát bejelenti az Európai Tanácsnak, amely ezt a bejelentést megvizsgálja. Az Európai Tanács által átadott iránymutatások alapján az Unió tárgyalást folytat és megállapodást köt ezzel az állammal, amelyben az érintett államnak az Unióval való jövőbeni kapcsolataira tekintettel meghatározzák az illető állam kilépésének részletes feltételei. Ezt a megállapodást az Unió részéről a Miniszterek Tanácsa köti meg minősített többséggel eljárva, az Európai Parlament egyetértését követően. A kilépő tagállam azonban a rávonatkozó határozatok meghozatalában nem vehet részt, sem az Európai Tanácsban, sem a Miniszterek Tanácsában. Az önkéntes kilépés nem jelent végleges kilépést. Ha a korábban kilépett tagállam újból szeretne az Unióhoz csatlakozni, azt minden további nélkül megteheti. A csatlakozási eljárásra pedig az előzőekben említett eljárásban és módon kerülhet sor.  

Érdemes megfigyelni, hogy míg a csatlakozás feltételeit - mint azt az előbbiekben is említettem - a tagállamok, és a belépő állam közötti szerződés rendezi, addig a kilépés kérdéseinek tisztázására már az Unió és a kilépő állam közti megállapodásban kerül sor. Ez a jogi megoldás meglátásom szerint csak tovább fokozza a már hivatkozott ellentmondást.

Ugyanakkor itt kell megjegyeznünk azt is, hogy sem a Maastrchti Szerződés, sem az Alkotmányos Szerződés nem ismeri az Unióból történő kizárás fogalmát és ennek megfelelően a kizárás eljárási rendjét. Tehát egy tagállamot hozzájárulása, belegyezése nélkül, akaratán kívül, pusztán az Unió “hatalmi szavával” tagsági jogától megfosztani nem lehet. Ezt egy fontos alkotmányossági garanciának találom, és csak elismeréssel tudok szólni arról a szándékról, hogy ezt az Alkotmányos szerződésből is kihagyták. 

Ennek azonban egy enyhébb változata megmaradt, mégpedig a tagsági jogok felfüggesztésének jogintézménye. Ezt a jogintézményt a Maastrchti Szerződés állította föl, melyet aztán a Nizzai Szerződés szigorított tovább – nem kis szerepe lévén ebben az Ausztria elleni szankció-hisztériának – és amelyet az Alkotmányos Szerződés is átvett némileg módosított formában. Ennek tárgyalására azonban nem kívánok itt rátérni, mivel ez dolgozatom szempontjából irreleváns. 

2.) Az Európai Állam népessége

Ha az államelméleti tételekből kívánunk kiindulni, akkor az állam objektív fogalmi elemeinek második kategóriája az állam területén lévő népesség. Dolgozatomban a népesség megnevezés alatt, a következőket értem: tagállamok állampolgárait és az Unió “államterületén” tartózkodó külföldieket. A “külföldi” megjelölés értelmezésére pedig a Schengeni Megállapodásban használt definíciót veszem alapul, vagyis külföldi minden más, az Unió állampolgárain kívüli személy. 

Vizsgáljuk meg őket külön-külön!

Ha az előzőekben azt mondtam, hogy Unió területe elválaszthatatlan az őt alkotó tagállamok területétől, akkor a népesség kérdéskörén belül, az állampolgárságra mindez hatványozottan igaz. Sui generis uniós állampolgárság nem létezik. Ahhoz, hogy valaki uniós állampolgár legyen, először is tagállami állampolgárságot kell szereznie. Az tehát elképzelhetetlen, hogy egy személy, aki az Unió “államterületén” kívüli állampolgársággal bír, úgy kapjon uniós állampolgárságot, hogy - amennyiben az adott országgal kötött nemzetközi egyezmények ezt lehetővé teszik - megtartja saját, korábbi állampolgárságát, vagy arról lemondva, a helyett megszerzi az uniós állampolgárságot.

Felmerül azonban a kérdés, hogy a személyek szabad áramlásának legteljesebb szabadságával, a tagállami állampolgárok egyenlő elbánásmódjának következetes érvényesítésével, a tagállami állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalom alapján nem üresedik-e   ki  a   tagállami   állampolgárság  tartalma?    A  válaszunk  csakis  az  igen  lehet. 
Meglátásom szerint az Unió “államterületén” belül, a tagállami állampolgárságnak már most sincs sok tartalmi eleme. Az integráció további mélyítésével pedig teljesen ki fog ürülni, jogi értelemben véve pedig nem lesz értelme fenntartani. Helyét tehát fokozatosan átveszi majd az uniós állampolgárság. Ezt a vélekedésemet támasztja alá az Európai Bíróság Martinez Sala ügyben hozott ítélete (C-85/96). Martinez Sala spanyol állampolgár 1968 óta tartózkodott Németországban. Folyamatosan, kisebb megszakításokkal dolgozott és családi pótlékot igényelt volna, mivel úgy vélte, hogy ez a szociális juttatás, ahogy német állampolgárokat, úgy őt is megilleti. A hatáskörrel és illetékességgel rendelkező német hatóságok kérelmét elutasították. Ekkor fordult az Európai Bírósághoz. Keresetét a Szerződésnek a munkavállalók között a tagállami hovatartozás szerinti diszkriminációt tiltó 39. cikkelyére alapozta, valamint az uniós állampolgárságra hivatkozva támadta meg. Az Európai Bíróság Martinez Sala keresetének helyt adott, és a hölgy uniós állampolgárságára hivatkozva vezette le a fogadó ország állampolgáraival való azonos elbánás jogát.
Az egyetlen terület, ahol ez a kérdés még bír némi jelentőséggel – mármint a tagállami állampolgárság - az a külső határátlépés, valamint a külföldi tartózkodáshoz kapcsolódó diplomáciai és konzuli szolgáltatás nyújtása és a diplomáciai védelem. A Maastrichti Szerződés óta – és ezt következetesen viszi tovább az Alkotmányos Szerződés – már eddig is meg volt a kölcsönös diplomáciai és konzuli együttműködés kötelezettsége a tagállamok között, egymás állampolgárainak javára. A politikai integráció következetes véghezvitele azonban ezen a területen is fel fogja számolni a tagállami állampolgárságot, helyébe iktatva az immár teljes jogterjedelmü – tehát külső és belső – uniós állampolgárságot.

Mi a helyzet az Unió “államterületén” tartózkodó külföldiekkel? Esetükben ugyancsak két csoportot lehet felállítani. Az egyik csoportba tartoznak az Unió kívüli,  harmadik ország állampolgárai, aki vízummal, vagy ha erre mód van, akkor vízum nélkül tartózkodnak az Unió “államterületén”. A második csoportba pedig a menekültek sorolandók. Ezen területek “közösségesítése”, illetve az Unió hatáskörébe sorolása az Amszterdami Szerződés rendelkezéseinek eredménye, mely az Európai Közösségekről szóló részbe épített be erre vonatkozó szabályokat önálló fejezetként, a IV. cím alatt. ”Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó politikák” elnevezéssel, mint “schengeni acqius” – t. 

Ezt a “közösségesített” hatáskört az Alkotmányos Szerződés megtartotta és a Konvent “A szabadság, a biztonság és a jog térsége” fejezeten belül, a “határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatos politikák” néven foglalta össze. A vonatkozó rendelkezésekből világosan kiolvasható, hogy bár a kérdés rendezése nem az Unió kifejezett, hanem ún. megosztott hatáskör területébe tartozik, közvetve mégis az Unió rendelkezik a kizárólagos jogalkotói hatáskörrel a területen. Ugyanis mind a III-166. cikk, mind pedig a III-167. cikk (2) bekezdése világosan kimondja, hogy az idegenrendészeti és menekültügyi kérdésekben az európai törvények és kerettörvények állapítanak meg kiegészítő rendelkezéseket. Az Alkotmányos Szerződés értelmében az európai törvény általános hatállyal bír, teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az európai kerettörvény az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Mindehhez pedig még tegyük hozzá, hogy az uniós jog szupranacionalitása Alkotmányos szinten rögzített. Tehát az Alkotmány, valamint az Unió intézményei által, a rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása keretében alkotott jog a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élvez.

A fentiek alapján tehát világosan látható, hogy az Európai Állam, a területén élő és ott tartózkodó személyek (állampolgárok és idegenek) vonatkozásában a legmagasabb jogforrási szinten, az Alkotmányban rögzített teljes főhatalommal rendelkezik. Ez a főhatalom azonban csak az Európai Állam területére koncentráló személyi főhatalom. Az állampolgárság vonatkozásában azonban az államnak – ahogy azt a korábbi fejezetekben ismertettem – van egy területen kívüli főhatalma. Vagyis ha az adott állam állampolgára külföldön tartózkodik, az állam joghatósága rá akkor is kiterjed. Tehát ha elhagyja az Európai Állam területét, az Unió személyi főhatalmának akkor is alá van vetve. Joggal merül föl a kérdés, hogy ez az ún. külső főhatalom megjelenik-e az uniós szabályozásban? A válasz a kérdésemre az, hogy igen. 

Nézzük a tételes jogi előírásokat!

A Maastrichti Szerződés rendelkezésének értelmében olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgársága szerinti tagállam nincs képviselve, az Unió minden állampolgára ugyanolyan feltételek mellett jogosult bármelyik tagállam diplomáciai és konzuli hatóságainak védelmére, mint ezen állam állampolgárai. Az Alkotmányos Szerződés ugyan ezt a megfogalmazást veszi, szinte szó szerint. Látható tehát, hogy az Unió külső személyi főhatalmát a tagállami diplomáciai képviseletén keresztül gyakorolja. Az uniós jog azonban megengedné azt is, hogy saját hatáskörben járjon el. A Bizottság feladata ugyanis az Unió diplomáciai képviseletének ellátása. Itt aktív és passzív diplomáciai képviseletet kell értenünk. A Bizottság harmadik államokban képviseletet létesít, tehát gyakorolja az aktív képviseleti jogát. A passzív képviseleti jogkör területén a Bizottság elnöke - a Tanács elnöke mellett - fogadja a Közösségekhez (értsd: Unióhoz) harmadik országok és nemzetközi szervezetek által akkreditált képviseletek vezetőit.

Az Alkotmányos Szerződés már kifejezetten tartalmazza az Unió aktív diplomáciai jogát, mikor kimondja, hogy az Uniót a harmadik országokban és a nemzetközi szervezetekben az Unió küldöttségei képviselik. A küldöttségeket az Unió külügyminisztere irányítja és feladataikat a tagállamok diplomáciai képviseleteivel szoros együttműködésben látják el.

A külső személyi főhatalommal kapcsolatban a Maastrichti Szerződés esetén az Unió ezirányú – nevezzük így – párhuzamos külügyi cselekvésének a fenntartását még meg lehet magyarázni azzal, hogy az Unió nem jogi személy. De az Alkotmányos Szerződés hatályba léptetése után ennek a kérdésnek továbbra is tagállami hatáskörbe való meghagyása számomra nem következetes megoldás.

Az Európai Állam belső és külső személyi főhatalma mellette meg kell vizsgálnunk még egy, az Unió államiságát bizonyító államelméleti tétel érvényesülését. Nevezetesen Jellinek, az állam és állampolgár közti kapcsolatot meghatározó státusz-elméletének a tételes jogban való felismerhetőségét. Jelli négyféle státuszt határolt el:

a,) aktív státusz: vagyis az állampolgár részt vesz az állam működtetésében, irányításában. Mind a Masstrichti Szerződés, mind pedig az Alkotmányos Szerződés rögzíti az Európai Parlament képviselőinek választási eljárásában az aktív illetve a passzív választójogot. Sőt ez a jog megfogalmazást nyert az Unió másodlagos jogalkotásban is, hiszen a részletes szabályokat a Tanács 93/109. számú irányelve tartalmazza. Ezen túlmenően pedig szintén biztosítja mindkét Szerződés az aktív és passzív választójogot a helyhatósági választásokon. Ennek a jognak a részletes szabályozása is megtalálható a másodlagos jogalkotásban, jelenleg a Tanács 94/80. számú irányelve szabályozza ezt a kérdést.

b,) passzív státusz: vagyis az állampolgárnak az állammal szembeni kötelezettségei, illetve az államnak való alávetettsége. Az állampolgári kötelezettségre mindkét Szerződésben találunk utalásokat. A Maastrichti Szerződés azt mondja ki, hogy az Unió állampolgárait a Szerződés által meghatározott kötelezettségek terhelik. Az Alkotmányos Szerződés pedig úgy fogalmaz, hogy az uniós polgárokat terhelik az Alkotmányban megállapított kötelezettségek. A Szerződésekben azonban olyan, kifejezetten egyénekre vonatkozó és az Unióval fennálló kötelezettségeket, mint például a közterhekhez való hozzájárulás, hiába is keresünk.
Az államnak való alávetettséget leginkább az uniós jognak már a korábbiakban is leírt szupranacionalitása - elsődlegesség és közvetlen hatály - fejezi ki. Vagyis, hogy az Unió jogalkotásának eredményként létrejött jogszabályok nem csak a tagállamokra tartalmaznak kötelező előírásokat, hanem a természetes személyekre, az Unió (állam) polgáraira is. 

c, negatív státusz: vagyis az állampolgár szabadsága, az, hogy az állami alávetettségnek milyen korlátai vannak, illetve, hogy az állam személyi főhatalma nem terjed ki az állampolgár életének minden szegmensére. Az Unió vonatkozásában ezen tétel igazolása aligha igényel bővebb magyarázatot.

d, pozitív státusz: vagyis az állampolgár azon joga, hogy az államtól pozitív tevékenységet igénylejen. Ennek legtipikusabb megjelenési formája a bírói jogvédelem.  Bár az uniós peres eljárási jog nem kifejezetten preferálja a magánfelek közvetlen perképességét, szűk körben, bizonyos jól körülhatárolható esetekben azonban megengedi, hogy ők is közvetlenül forduljanak jogorvoslatért az Európai Bírósághoz.

A fentiek alapján látható, hogy az Európai Unió és az állampolgárai között fennáll a négyes kapcsolat, és ezen kapcsolat működése folyamatos és zökkenőmentes. Ugyanakkor ezen kapcsolat összes jellemzője kimutatható mind az elsődleges, mind pedig a másodlagos uniós jogforrásokban. 

3.) Az Európai Állam közhatalma és szuverenitása

Az ÁLLAM objektív fogalmi elemeinek harmadik eleme a közhatalom Egy olyan hatalom, amely az adott terület és az ott élő népesség fölött álló abszolút és mindennemű korlátozástól mentes. Amennyiben ez a hatalom fennáll, illetve bizonyos intézményrendszeren keresztül működik, úgy ebben az esetben azt mondjuk, hogy az adott állam szuverén. A szuverenitás - ahogy azt az I. fejezetben is bemutattam – két, egymással szorosan összefüggő, egymással párhuzamos területen ragadható meg. Az egyik a belső szuverenitás, a másik a külső szuverenitás. 

Vizsgáljuk meg őket egyenként!

A belső szuverenitásnak - dolgozatom témájával összefüggésben - én három összetevőjét különítem el:
- politikai szuverenitás: ez az jelenti, hogy az adott társadalmi-politikai berendezkedésnek van legfelsőbb döntéshozói kompetenciával rendelkező intézményrendszere, amelynek alárendelve működnek további szervezetek. Ugyanakkor ez a legfelsőbb döntéshozói kompetenciával rendelkező intézményrendszer birtokában van egy olyan végrehajtói hatalomnak, amelyen keresztül érvényt tud szerezni döntéseinek.
- jogi szuverenitás: ez azt jelenti, hogy a legfelsőbb döntéshozói intézményrendszer saját maga szabadon tudja megalkotni saját jogrendszerét, alkotmányát. Továbbá, hogy az így meghozott jogi aktusokkal szemben egy másik, felsőbb döntéshozói fórumhoz már nem lehet fordulni.
- gazdasági szuverenitás: ennek a szuverenitás összetevőnek a helyzete általában véve érdekes. Az államirodalom, ahogy azt már korábban is megjegyeztem, nem sorolja a klasszikus értelemben vett szuverenitás-tényezők köré. Munkám témaválasztása azonban megköveteli, hogy ezt most megemlítsem, mert igen fontos a bizonyító ereje dolgozatomban. (Csak zárójelben kívánom megjegyezni, hogy ezt a kérdéskört mindenféleképpen érdemes az államelméletben újragondolni, hiszen a gazdasági globalizációval létrejött multinacionális nagyvállalatok nem egy esetben nagyban tudják alakítani egy ország gazdasági szuverenitását és ezzel közvetve az állam teljes - külső és belső – szuverenitását.) Ez a szuverenitás azt jelenti, hogy az állam gazdasági értelemben is teljes mértékben önálló, nincs olyan tényező amely őt gazdasági értelemben korlátozhatná.

A külső szuverenitás azt hivatott kifejezésre juttatni, hogy a nemzetközi jogviszonyokban az adott társadalmi-gazdasági berendezkedés korlátozásmentesen, önállóan vesz részt. Vagyis önrendelkezése szabadon érvényesül.
Vizsgáljuk meg ezek után, hogy a fenti szuverenitás – összetevők fellelhetőek-e a Masstrichti Szerződésben illetve az Alkotmányos Szerződésben!

3. 1. A belső szuverenitás.

a,) politikai szuverenitás
Az Unió politikai szuverenitásának alapját képező legfelsőbb intézményrendszer nem az Uniós Szerződéssel jött létre. Az Unió intézményrendszerét az EGK Szerződés hozta létre. Kezdetben négy intézmény volt: a Tanács, a Bizottság, a Parlament és a Bíróság. Őket segítette egy konzultatív szerv, a Gazdasági és Szociális Bizottság. A Maastrichti Szerződés annyiban módosította ezt intézményi rendszert, hogy a Számvevőszéket intézményi rangra emelte, továbbá új konzultatív testületet is felállított, a Régiók Bizottságát. Meg kell még említenünk a gazdasági és monetáris unióhoz kapcsolódó intézményi változásokat, a Központi Bankok Európai Rendszerét illetve ezzel együtt az Európai Központi Bankot, de ennek részleteire a gazdasági szuverenitásnál térek ki. Mellettük működnek az intézményeknek nem minősülő szervek, így például a Parlament mellett az Európai Ombudsman, az Europol és az Eurojust Tovább szintén a gazdasági szuverenitáshoz kapcsolhatóan szerepel a Maastrichti Szerződésben az Európai Beruházási Bank.

Az Alkotmányos Szerződés ugyanezen intézményi rendszert vette át. Létrehozott azonban a Bizottságon belül egy új tisztséget, az Unió külügyminiszteri posztját, aki egy személyben a Bizottság egyik alelnöke is. Tovább az Alkotmányos Szerződés. III. rész, I. fejezet, 4. szakaszának címében megjelenik egy utalás egy önálló uniós közigazgatási szervezeti egységre: “….hivatalaira és ügynökségeire….” Az Alkotmányos Szerződés III-304. cikke azonban kimondja, hogy feladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei, hivatalai (sic!) és ügynökségei egy nyitott, hatékony és független (sic!) európai igazgatásra (sic!) támaszkodnak. Továbbá, hogy ennek érdekében külön rendelkezéseket kell megállapítani egy európai törvényben. Az Alkotmányos Szerződés tehát kész tényként  kezeli   egy   Európai  állam,  saját közigazgatási-végrehajtó  szerveinek   kiépítését. 

Emellett a III-307. cikk részletesen meghatározza, hogy a Miniszterek Tanácsa, a Bizottság vagy az Európai Központi Bank által elfogadott jogi aktosok, amelyek – a tagállamokat kivéve – a jogalanyokra vagyoni kötelezettséget rónak, közvetlenül végrehajthatók. A végrehajtó szervet a tagállamok jelölik ki és erről kötelesek tájékoztatni a Bizottságot és a Bíróságot.

b, jogi szuverenitás
A jogi szuverenitás alapja a politikai szuverenitás. Ugyanakkor a politikai szuverenitás önmagában, jogi szuverenitás nélkül nem értelmezhető. Ha a politikai szuverenitáshoz nem kapcsolódik legfelsőbb jogalkotói hatáskör, abban az esetben nem beszélhetünk meglévő főhatalomról. Csak a kettő együtt, egymás mellett eredményezheti az abszolút, egyetemes közhatalmat egy adott államon belül. 

A jogi szuverenitás két részre bontható: 
- egyik eleme a jogalkotói szuverenitás és a hozzá kapcsolódó jogalkotói hatáskörre vonatkozó szuverenitási kérdések, 
- a másik eleme pedig a jogalkalmazói szuverenitás.

Az Unió jogalkotói szuverenitása a kezdetektől fogva teljes, amit csak a tagállamok vontak minduntalan kétségbe és küzdöttek a túlzott uniós jogszabály-dömping ellen.

A jogi szuverenitást az Európai Gazdasági Közösségről szóló szerződésben alapozták meg. melyet a Maastrichti Szerződés is megőrzött. Eszerint az Európai Parlament a Tanáccsal közösen, valamint a Tanács és a Bizottság feladataik ellátása céljából és a Szerződésben meghatározott feltételek mellett rendeleteket és irányelveket adnak ki, határozatokat hoznak és ajánlásokat, vagy véleményeket fogalmaznak meg. A rendelet általános hatályú. Minden elemében kötelező és valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó. Az irányelv az elérendő célt tekintve valamennyi címzett tagállamot kötelez, de átengedi a nemzeti hatóságoknak a módszerek és az eszközök megválasztásának hatáskörét. A határozat címzettjére nézve minden elemében kötelező. Az ajánlások és a vélemények nem kötelezőek. Ezekből a definíciókból azonban még nem következett egyértelműen az uniós jog szupranacionalitásának egyértelműsége. Szükség volt még ehhez olyan Európai Uniós Bírósági döntésekre, amelyek egyértelművé tették a tagállamok számára, hogy az Európai Gazdasági Közösséggel, illetve később az Unióval egy olyan új jogrendszer jött létre, amely a saját, tagállami jogszabályi hierarchiájuk fölött áll, ám ugyanakkor saját jogrendszerük részét is képezi sui generis módon. Az erre vonatkozó Bírósági ítéletek nagy számára tekintettel itt és most csak két ítéletet emelnék ki: az egyik Van Gend and Loos – ügy (C-26/62), a másik a Costa v. ENEL-ügy (C-6/64). A Van Gend and Loos – esetben kimondta a Bíróság, hogy a közösségi jog – és ezen belül maga a Szerződés is – beépül a tagállami jogrendszerbe és mindenki jogot alapíthat rá a bíróság előtt. A Costa – esetben a Bíróság kimondta a közösségi jog szupremációját, vagyis az olasz joggal szembeni elsődlegességét. A tagállamoknak azonban még így is nagyon sok - Bíróságon is  eltöltött -  időbe telt amíg elfogadták ezeket a tényeket.

Az Alkotmányos Szerződésbe a Konvent belefogalmazta az uniós jogalkotás szupremációját, azzal, hogy az Alkotmány, valamint az Unió intézményei által rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása körében alkotott jog a tagállamok jogával elsőbbséget élvez. E mellett rögzíti és pontosan meghatározza az Alkotmányos Szerződés az uniós jogforrásokat és azok hierarchiáját.

Ennek értelmében az Alkotmányban átruházott hatáskörök gyakorlása során, az Unió, a jogalkotási hatáskörök szabályainak megfelelően, a következő jogi aktusokat alkalmazza: európai törvények, európai kerettörvények, európai rendeletek, európai határozatok, ajánlások és vélemények. Az európai törvény általános hatállyal bír. Teljesen egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az európai kerettörvény az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.
Az európai rendelet olyan általános hatállyal bíró nem jogalkotási aktus, amely a jogalkotási aktusok, és az Alkotmány egyes külön rendelkezéseinek végrehajtására szolgál. Az európai rendelet egyaránt lehet olyan, amely teljes egészében kötelező és valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó, illetve olyan amely az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Az európai határozat teljes egészében kötelező, nem jogalkotási aktus. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl. 
Az intézmények által elfogadott ajánlások és vélemények nem bírnak kötelező erővel. 

A fentieken kívül ismeri még az Alkotmány a végrehajtási aktusokat. Ennek két formája van: a tagállami végrehajtási aktus, illetve az uniós végrehajtási aktus. A tagállami végrehajtási aktusok a fenti uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges tagállami hatáskörben meghozott rendelkezések. Az Unió saját hatáskörben is hoz végrehajtási intézkedéseket. Ezek európai végrehajtási rendeletek vagy európai végrehajtási határozatok lehetnek.

A jogi szuverenitáson belül a jogalkotási szuverenitást mi tehetné a legszélesebb értelemben vett szuverenitássá, mint az Alkotmányozás. Az Unió az Alkotmányos Szerződéssel hozta a tagállamok tudomására, hogy ezen a területen nem tűr meg más, tőle nagyobb jogalkotói hatalmat. Csakis az általa egybehívott Konvent adhatott Alkotmányt az ő (állam)polgárainak.
A jogalkotás mellett kell említenünk egy másik alkotóelemet. Ez a terület, pedig a jogalkotói hatáskörgyakorlás. Az Uniónak vannak ún. megosztott hatáskörű jogalkotási területei, ahol mind az Unió mind, pedig a tagállamok alkothatnak és fogadhatnak el kötelező erejű aktusokat. A tagállamok azonban alá vannak rendelve az Unió főhatalmának még ezeken a területeken is. A tagállamok ugyanis ezeken a megosztott hatáskörökben csak olyan mértékben élhetnek jogalkotási hatáskörükkel, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta, vagy úgy határozott – kifejezetten - , hogy lemond a hatáskörének gyakorlásáról. Ha tehát az Unió ezeken a jogalkotási területeken megalkot bármilyen kötelező erejű aktust, úgy ez a hatásköri rész azonnal kizárólagos Uniós hatáskörré válik. Úgyszintén akkor is, ha a tagállam él ugyan jogalkotási hatáskörével, de az Unió mégis úgy dönt, hogy megalkot erre a területre egy kötelező érvényű jogi aktust, hiszen a már korábban is ismertetett Uniós jogi szupremáció miatt a tagállami jogalkotást fölülírja a kötelező érvényű Uniós jogszabály. Ennek eredményképpen tehát szinte minden jogalkotási hatáskör az Uniónak, mint Európai Államnak a jogi főhatalma alá került. 
Ha pedig megnézzük az Alkotmányos Szerződést, láthatjuk, hogy a párhuzamos jogalkotási területtel és az Uniónak fenntartott kizárólagos hatásköreivel, valamennyi területen elsőbbséget és kizárólagosságot, tehát abszolút főhatalmat élvez a jogalkotásban.
A jogalkotási szuverenitást az igazságszolgáltatás illetve a jogalkalmazói szuverenitása hivatott őrizni a tagállamok, illetve azok bíróságaival szemben. A processzionális jogintézmény az ún. előzetes döntéshozatalai eljárás. Ezt a jogintézményt az Európai Gazdasági Közösségről szóló szerződés hozta létre, mely változatlan formában került be a Maastrichi Szerződésbe is. A Bíróság szerződés szerinti alapfeladata, hogy a Szerződés értelmezése és alkalmazása során biztosítsa a jog tiszteletben tartását. Ezzel összhangban a Bíróság döntést hozhat:
- a Szerződés értelmezéséről,
- a Közösség intézményei és az EKB által meghozott jogi aktusok érvényességéről és értelmezéséről,
- a Tanács által létrehozott szervek alapszabályainak értelmezéséről, ha ezek az alapszabályok így rendelkeznek.
Ha a fentiekkel kapcsolatban egy tagállam bírósága előtt merül föl jogértelmezési vita és ha a tagállami bíróság úgy véli, hogy ítélete meghozatalához ezen kérdésben való döntésre van szükség, akkor ezt a kérdést a Bíróság elé terjesztheti döntéshozatal céljából. Ha ilyen kérdés olyan tagállami bíróság előtt merül föl, amelynek döntése ellen nincs helye jogorvoslatnak, akkor ez a tagállami bíróság köteles a Bírósághoz fordulni.
Az Alkotmányos Szerződés szerint a Bíróság biztosítja a jog tiszteletben tartását az Alkotmány értelmezése és alkalmazása során, továbbá - többek közt - a tagállami bíróságok kérelmére előzetes döntést hoz az Uniós jog értelmezése vagy az intézmények által elfogadott jogi aktusok érvényességére vonatkozó kérdésekről. Ez utóbbi hatáskört tovább pontosítja az Alkotmányos Szerződés. 

Eszerint a Bíróság hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a következő kérdésekben:
- az Alkotmány értelmezése,
- az Unió intézményei által elfogadott jogi aktusok érvényessége és értelmezése.
Az erre vonatkozó eljárási szabály szerint, ha egy tagállam bírósága előtt ilyen kérdés merül föl és ez a bíróság úgy ítéli meg, hogy ítélete meghozatalához szükséges a kérdés eldöntése, kérheti a Bíróságot, hogy hozzon döntést ebben a kérdésben. Ha egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül föl ilyen kérdés, amelynek határozata ellen nincs lehetőség további jogorvoslatra a nemzeti jog szerint, e bíróság köteles a Bírósághoz fordulni.
Ha egy tagállami bíróság előtt folyamatban lévő ügyben, olyan kérdés merül fel, amely valamely őrizetben lévő személyt érint, a Bíróság a lehető legrövidebb időn belül határoz.
A fentiek alapján nem lehet kétségünk a jogalkalmazási szuverenitás abszolút megléte felöl.

c, gazdasági szuverenitás
A gazdasági szuverenitással kapcsolatban már az előzőekben is többször jeleztem, hogy nem tartozik szigorúan a belső szuverenitást alkotó tartalmi elemek közé. Az Európai Uniónak, mint Államnak az igazolásához azonban nagyon is szorosan illeszkedik. Részletesebb bemutatása meglátásom szerint nem nélkülözhető.  

Az Európai Unió - illetve különösen jogelődje, az Európai Gazdasági Közösség – elsősorban és mindenek előtt egy gazdasági alapú érdekegyesülés. Annak érdekében jött létre, és a későbbiekben azért léphetett a politikai integráció útjára, mert felismerte azt a nagyszerű tényt, hogy ha a tagállamok külön-külön sikeres gazdaságait összekapcsolják, - értsd: teljes mértékben nyitottá teszik – egy egységes gazdasági térséggé, akkor az egyenként elért gazdasági fejlettséget komulálni tudják. Ennek eredményeként pedig ha az Unió gazdasága egyre feljebb szárnyal, akkor a tagállamok gazdasága is fejlődő tendenciát fog mutatni. A gazdasági szuverenitás bizonyítása, ebben az értelemben tehát nem más, mint az Európai Unió identitása alapjának az igazolása. 

Ha szűken kívánjuk értelmezni a gazdasági szuverenitást, akkor elegendő lenne csak egyetlen szót leírni és több kommentárt nem is érdemelne a dolog. Ez a szó, pedig az, hogy euro. Az egyetlen és kizárólagos európai (közös) pénz már önmagában megtestesíti, megjeleníti az Uniónak, mint Államnak a gazdasági szuverenitását. Az euró mögött azonban rendkívül összetett és bonyolult pénzügyi és gazdaságpolitikai folyamatok, egymással több ponton is szorosan kapcsolódó, rendszere húzódik meg. Maga az euro ezeknek a háttér-folyamatoknak az eredménye, ezen gazdasági események materiális kifejeződése. Ezért szükséges a gazdasági szuverenitás kérdésének egy szélesebb, tágabb értelmű vizsgálata. Ezen belül pedig meg kell vizsgálni a háttér-folyamatok összetevőit, ezek működését és egymásra gyakorolt kölcsönhatását.

Az összetevők közül az egyik a gazdasági unió, a másik, pedig a monetáris unió. Vizsgáljuk meg őket külön – külön.

A gazdasági unió megteremtése és ezzel egy időben történő közösségesítése - uniós hatáskörbe történő beszervezése - a Maastrichti Szerződés eredménye. Előtte az Európai Gazdasági Közösségekről szóló Szerződés még megelégedett annyival, hogy biztosította a tagállamok számára az ún. négy-szabadság elvének teljeskörű érvényesítését. A szabadpiac legszebb hagyományait követve csak a legminimálisabb tilalmi listát állította össze ebben a Szerződésben. A szerződő államok rögzítették, hogy mitől fognak tartózkodni a Szerződés hatálybalépésétől kezdve. A többit pedig a piac öntörvényére bízták.

A Közösség ekkor egy passzív szerepet játszott, abban az értelemben, hogy tartózkodott a tagállamok gazdaságpolitikájának befolyásolásától, inkább a jogi különbözőségek felszámolására és a jogi akadályok megoldására helyezte a hangsúlyt. 
A Maastrichti Szerződés ezzel abszolút ellentétes álláspontot foglalt el. A Gazdasági és Monetáris Unióról szóló részt beépítette az I. pillérbe, a Közösségekre vonatkozó részbe. Ezzel együtt megszüntette a Közösség passzivitását a gazdaságpolitikai cselekvéseiben. Az Unió pozitív tevékenységre váltott. Megindult a Gazdasági Unió kiépítése. Az Unió passzív magatartását felváltotta az aktív cselekvés. Az Unió rátelepedett a tagállamok gazdaságára illetve azok gazdaság politikájára, a végletekig visszaszorítva saját gazdasági szuverenitásukat. A tagállamok vállalták, hogy gazdaságpolitikájukat közös ügynek tekintik, alárendelik a Közösség célkitűzéseinek, közelebbről a (Miniszteri) Tanácsnak. E mellett a Tanács kidolgozza a tagállamok és a Közösség gazdaságpolitikájára vonatkozó átfogó iránymutatásokat. Ennek megvalósulását, pedig figyelemmel kíséri mind a tagállamokban, mind, pedig a Közösség egészében. Ennek alapjául szolgáló dokumentumokat a Bizottság nyújtja be jelentések formájában a Tanácsnak. A Bizottsági jelentések pedig a tagállamoknak a saját gazdaságpolitikájuk területén meghozott fontos intézkedésekről megküldött tájékoztatók alapján készülnek. A kör bezárult, a tagállamok az Unió elvárásainak és nem saját, önálló gazdasági érdekeik mentén alakítják ki gazdaságpolitikájukat. 

Emellett rögzítik az Unió bizonyos határokon belüli direkt gazdasági beavatkozásának lehetőségét. Az egyik ilyen alakalom az, hogy ha bizonyos termék esetében súlyos ellátási nehézség merülne föl, akkor a Tanács konkrét intézkedéseket hozhat a gazdasági helyzetre vonatkozóan. A másik lehetőség az, hogy ha nagyon súlyos, de a tagállamnak fel nem róható rendkívüli esemény vagy természeti katasztrófa történik, akkor az Unió közvetlenül nyújthat pénzügyi segítséget az adott tagállamnak.

A másik hatásköri rendelkezés az Unió gazdasági immunitására vonatkozó szabály. Eszerint az Unió semmilyen formában nem felelős a tagállamok által vállalt kötelezettségekért és nem vállalja azokat magára.

A gazdasági unión belül legmarkánsabban tetten érhető közhatalmi jogosítvány azonban nem a fentiek, hanem a gazdasági unió, tagállamokat terhelő alapvető kötelezettségszegésének, a tagállami, túlzott mértékű költségvetési hiány elkerülésének megsértése esetére alkalmazható szankciók. Azt, hogy mikortól minősül egy tagállami költségvetési hiány túlzott mértékűnek, a Maastrichti Szerződéshez csatolt, a “túlzott költségvetési hiány esetén alkalmazandó eljárásról” szóló Jegyzőkönyv tartalmazza. Ha pedig egy tagállam ennek a kötelezettségének nem tesz eleget, akkor az Unió lefolytatja vele szemben a Szerződésben előírt – mondjuk így – uniós közigazgatási eljárást, amelynek a végén a Tanács, saját hatáskörben, akár megfelelő összegű pénzbírsággal is súlythatja a renitens tagállamot.
Az Alkotmányos Szerződés a fenti rendszert, az eljárásjogi és hatásköri előírásokat teljes egészében átvette. Az Unió Alkotmánya értelmében a gazdaságpolitika az Unió megosztott hatáskörébe tartozik, tehát közvetve kizárólagos hatásköri terület. Fontos változás a Maastrichti Szerződéshez képest, hogy a túlzott hiány mértékéről szóló jegyzőkönyv helyébe – esetlegesen bővült tartalommal és feltételrendszerrel – egy európai törvény fog lépni.
A gazdaságpolitika jövője tehát az Európai Állam hatáskörébe került és ezen hatáskör közhatalmi jogosítványai is bekerültek az Alkotmányba. A tagállami gazdasági szuverenitás teljes egészében az igazodásra, az alkalmazkodásra és a végrehajtásra szűkült.

A monetáris unió a gazdasági szuverenitáson belül a pénzügyi függetlenséget hivatott biztosítani. Egy gazdaságilag szuverén államban ez a világ legtermészetesebb, dolga, hiszen létrejöttétől kedve rendelkezik saját nemzeti fizetőeszközzel. Az Unióban az egységes és tényleges, az uniós polgárok által is kézzelfogható pénz létrejötte az Európai Unió gazdaságtörténetének legfiatalabb szakasza. Ezt a szakaszt a Maastrichti Szerződés nyitotta meg. Programot hirdetett az egyetlen és kizárólagos közös valuta bevezetésére és létrehozta a végrehajtására a hatáskörrel rendelkező intézményrendszert. 

A Szerződésben a monetáris politikai szabályozása két, egymástól jól elkülöníthető részből áll.
Az első rész a monetáris politika intézményrendszerét foglalja magába. Ez az intézményrendszer a Központi Bankok Európai Rendszerét (KBER), illetve ezen belül, az Unió Jegybankját, az Európai Központi Bankot (EKB) jelenti. Ennek keretében meghatározza a KBER jogállását, feladatait és hatáskörét. Továbbá ehhez kapcsolódóan, ezzel összhangban szintén rögzíti a KBER-en belül az EKB jogállását, intézményi berendezkedését, valamint a KBER hatáskörén alapuló saját jogkörét. Szabályozza a Szerződés ezen fejezete a KBER, az EKB és tagállamok viszonyát, valamint a tagállamok alárendeltségét. A Közösségi jog kettejük közül, csak az EKB-nak adott jogi személyiséget. 

Nem mehetünk el, azonban szó nélkül bizonyos, kizárólag a jegybankokat megillető jogosítványok és hatásköri leírások mellett, amelyek minden kétséget kizáróan bizonyítják a pénzügyi, és ezen keresztül az Unió gazdasági függetlenségét. Ezek a következők:

- a klasszikus jegybanki funkció. Ugyanis kizárólag az EKB jogosult arra, hogy bankjegykibocsátást engedélyezzen a Közösségben. Az EKB és a nemzeti központi bankok (jegybankok) bocsáthatnak ki ilyen bankjegyeket. Kizárólag az EKB és a nemzeti központi bankok által kibocsátott bankjegyek minősülnek törvényes fizetési eszköznek a Közösségben. A tagállamok ugyan bocsáthatnak ki pénzérméket, de a pénz mennyiségét az EKB hagyja jóvá.

-pénzpiaci felügyeleti jogkörök. A KBER közreműködik az illetékes hatóságok politikájának zavartalan irányításában, a hitelintézetek prudenciális felügyeletét és a pénzügyi rendszer stabilitását illetően. Ennek keretében a Tanács az EKB-ra bízhat olyan különleges feladatokat, amelyek a hitelintézetek és más pénzintézetek – biztosító társaságok kivételével – prudenciális felügyelete területén folytatott politikákhoz kapcsolódnak. Azt hiszem ennek a jogkörnek az idesorolása némi magyarázatra szorul. Való igaz, ez a hatáskör nem a szónak a klasszikus értelmében vett jegybanki hatáskör. Ugyanakkor ne tévesszük szem elől azt sem, hogy hiába építi ki saját, egységes pénzpiacát az Unió, létrehozva hozzá a saját jegybankját, ha nincs e mellett egy olyan szervezet, amely őrködne a pénzpiac biztonsága fölött. Az Unió nem jogosult saját, önálló közigazgatási egységeket létrehozni bizonyos tevékenységei végrehajtására, különösen nem közhatalma gyakorlására és közhatalmának érvényre juttatására. Ennek alapján teljesen egyértelmű, hogy ezt a közhatalmi jogosítványt - nevezetesen a pénzpiacok felügyeletét - csakis ebben a rendszerben, a KBER-en keresztül gyakorolhatja.

-	jogalkotói hatáskör. A KBER feladatkörében a jogalkotási hatásköröket az EKB gyakorolja. 
Ennek értelmében rendeleteket adhat ki, határozatokat hozhat, ajánlásokat és véleményeket bocsáthat ki. A rendelet általános hatályú, minden részében kötelező és közvetlenül alkalmazandó mindegyik tagállamban. A határozat csak a címzettet kötelezi. Az ajánlások és a vélemények nem kötelezőek. Látható tehát, hogy a KBER, illetve ezen keresztül az EKB hatáskörei körül vannak bástyázva garanciális elemekkel. Igen széles a jogalkotói hatáskör, hiszen nem csak konzultatív, tanácsadó jogi aktusokat adhat ki, hanem minden tagállamban külön implantációs eljárás nélkül közvetlenül hatályosuló közösségi jogszabályt.

- szankcionálási jogosítvány. Közhatalmi státusát a KBER-nek, illetve ezen belül az EKB-nak ugyan a jogalkotási hatáskör alapozza meg, azonban teljessé csakis és kizárólag a döntéseinek való érvényszerzés képessége, a végrehajtás, a szankcionálás teszi. Ez a jogköre a Tanácstól származik. Ennek keretében, pedig az EKB jogosult rendeletei és határozatai be nem tartása miatt a vállalatokat pénzbírsággal vagy bírsággal sújtani.

A monetáris politika szabályozásának másik része maga a program, az euro bevezetésének menetrendje.  Tekintettel arra, hogy ez a menetrend megvalósult, az euro a tagállamokban – néhány ország kivételével - bevezetésre került, nem kívánok külön kitérni.
Az Alkotmányos Szerződés - a gazdasági unióhoz hasonlóan - a monetáris politikai szabályozásának első részét kihagyások nélkül veszi át. Az Unió Alkotmánya értelmében a független pénzügyi politika az Unió megosztott hatáskörébe tartozik, tehát közvetve kizárólagos hatásköri terület. A Maastrichti Szerződés és az Alkotmányos Szerződés között az eltérés csupán annyi, hogy az Alkotmányos Szerződés a monetáris politikán belül megkülönböztet eurocsoportba tartozó államokat, illetve az ún. eltéréssel rendelkező tagállamokat, amelyek nem teljesítették az euro bevezetéséhez szükséges feltételeket. Az eurocsoportba tartozó tagállamok számára a gazdasági szuverenitáson alapuló közhatalmi eszközökkel további kötelezettségeket állapít meg az Alkotmányos Szerződéssel összhangban a Miniszterek Tanácsa. Az eltéréssel rendelkező tagállamokra vonatkozóan pedig felsorolja, hogy az Alkotmányos Szerződés mely rendelkezései nem alkalmazhatók. Továbbá rögzíti ezen tagállamok viszonyát az eurocsoporthoz és előírja a szervezeti együttműködést.

A gazdasági szuverenitáshoz, ha nem is alapvető jelentőséggel, de hozzátartozik a költségvetés kérdése is. Hiszen a költségvetés megléte azt hivatott bemutatni az államban élőknek, hogy az adott főhatalom rendelkezik  - mind a belső, mind a külső - szuverenitás gyakorlásához szükséges anyagi forrásokkal. Az Unió, illetve korábban a Közösség egészen a kezdetektől, a Római Szerződéstől kezdve rendelkezett a Szerződésekben foglaltak végrehajtásához szükséges anyagi eszközökkel. Az idők folyamán csak a költségvetés megszavazásának módja, illetve annak összege változott, az alapok maradtak. Tekintettel arra, hogy a költségvetés kérdése, valamint egyáltalán a létezése nem tartozik az államelméleti, objektív, állam-fogalmi elemek közé, ezért ennek részletes ismertetésétől itt eltekintek.

3. 2. A külső szuverenitás

A külső szuverenitás az állam önállóságát, kizárólagos főhatalmát jelenti a nemzetközi kapcsolatokban. Kifejezi továbbá az állam önrendelkezési jogát, hogy a nemzetközi közéletben, nemzetközi magánjogi viszonyokban saját jogán részt vegyen. A külső szuverenitás magába foglalja azt is, hogy nemzetközi szervezetek, szövetségekben teljes jogú tag legyen és tagsági státusából eredő jogait teljes körűen gyakorolja. Ennek alapja természetesen a nemzetközi jogalanyiságra való képesség, a jogképesség.

Az államelmélet az államok külső szuverenitását, kész tényként kezeli, adottnak veszi. Ezért a nemzetközi jogképesség kérdésével nem kívánok foglalkozni. A külső szuverenitás két területet fog át. Az egyik egy ún. külgazdasági terület, a másik az ún. külpolitikai-nemzetközi jogi terület.

a, A külgazdasági terület
Az Európai Unióban a külső szuverenitás külgazdasági terület két részre bontható:
- vámpolitika, valamint
- a közös külkereskedelem kérdései,
A vámpolitika, vámok kérdésének szabályozása nem a Maastrichti Szerződés eredménye. Mint azt már a korábbiakban - a területiség kérdésekor – is leírtam, az Unió alapja a vámunió. A vámunió és a vámegyüttműködés a Római Szerződésben került megfogalmazásra, azt változatlan formában és tartalommal megtartotta a Maastrichti Szerződés, és ugyanígy helyet kapott az Alkotmányos Szerződésben is. 

A Közösség a vámunión alapul, amely a teljes árukereskedelemre kiterjed, és amely magában foglalja a behozatali és kiviteli vámok, valamint az azokkal azonos hatású díjak tilalmát a tagállamok között, valamint egységes vámtarifa elfogadását a harmadik országokkal szemben. A behozatali vagy kiviteli vámok, illetve az azokkal azonos hatású díjak alkalmazása tilos a tagállamok között. Ez a tilalom a pénzügy jellegű vámokra is kiterjed. A közös vámtarifa tételeit a Tanács – a Bizottság javaslatára – rögzíti. Ezekből a Szerződéses rendelkezésekből kiolvasható, hogy a Közösség – későbbiekben az Unió – vámhatárai a Közösséget alkotó tagállamok vámhatárai. A tagállamok közti áruforgalomban nem alkalmazhatók semmilyen nemű és típusú vámok. Harmadik országokkal kapcsolatban pedig saját vámkódexet alkot a Közösség. A külső vámokra, pedig a Közösség költségvetése tart igényt. A költségvetésben a “legsajátabb”, ún. hagyományos saját forrás a kívülálló országokból származó behozatal után fizetendő vám, ami teljes egészében a közösségi költségvetést illeti. Tekintettel azonban arra, hogy a vámok beszedését a tagállamok megfelelő szervei végzik, ezen a címen a vámbevételek 20%-át visszatarthatják. Ez a módszer teljesen teljességgel magától értetődő lehet, hiszen például a nagy kikötőkkel rendelkező tagállamok nem húzhatnak hasznot a Közösség egészének piacára érkező áruk utáni vámból. 
A vámunió fenntartása és hatékony működtetésének érdekében pedig a Tanács intézkedéseket tesz, hogy a tagállamok, valamint a tagállamok és a Bizottság közötti vámegyüttműködést megerősítse.

A vámunióval szorosan összefüggő kérdés a közös kereskedelem-politika. A vámunió megteremtésével a tagállamok közös érdekeinek megfelelően hozzá kívánnak járulni a világkereskedelem harmonikus fejlődéséhez, a nemzetközi kereskedelem korlátainak fokozatos megszüntetéséhez és a vámjellegű korlátozások csökkentéséhez. Ennek keretében a tagállamok – egyéb nemzetközi szervezetekben vállalt kötelezettségeik sérelme nélkül – fokozatosan harmonizálják a harmadik országba irányuló kivitelre nyújtott támogatásaik rendszerét, olyan mértékben, amilyenben ez a Közösség vállalatai közötti verseny torzulásának elkerüléséhez szükséges. A harmonizáció irányelvekkel történik.

A közös kereskedelem politika egységes elveken alapul, ami vonatkozik különösen a vámtételek módosítására, a vám- és kereskedelemi megállapodások megkötésére, a liberalizálási intézkedések egységesítésére, az exportpolitikára, valamint a kereskedelmi védelmi intézkedésekre, amelyek dömping vagy szubvenciók esetén alkalmazandók.

Az Alkotmányos Szerződés a vámunió és a vámegyüttműködésre vonatkozó szabályozást szinte szó szerint veszi át. Eltérés annyiban mutatható ki, hogy az Alkotmányos Szerződés rögzíti a vámunió jogforrásait: a közös vámtarifa tételeit a Tanács európai rendeletben és határozatban rögzíti, a vámegyüttműködésre vonatkozó intézkedéseket európai törvények és kerettörvények tartalmazzák. 
A közös kereskedelempolitikára vonatkozó előírások azonban jelentős tartalmi változásokon mentek át, bővült a fogalmi kör. 
Az Unió a közös kereskedelempolitikában, a vámunió létrehozásával arra törekszik, hogy a közös érdeknek megfelelően hozzájáruljon a világkereskedelem harmonikus fejlődéséhez, a nemzetközi kereskedelemre és a külföldi közvetlen befektetésekre vonatkozó korlátozások fokozatos megszüntetéséhez, valamint a vám- és egyéb akadályok megszüntetéséhez. Az Unió kereskedelempolitikája egységes elveken alapul; ez vonatkozik különösen a vámtarifák módosításaira, az áruk és szolgáltatások kereskedeleméhez, valamint a szellemi tulajdonjogok kereskedelemi vonatkozásaihoz, továbbá a külföldi közvetlen befektetésekhez kapcsolódó vámtarifa- és kereskedelemi megállapodások megkötésére, a liberalizációs intézkedések egységesítésére, az export politikára, valamint az olyan kereskedelempolitikai védőintézkedésekre, mint a dömping vagy szubvenció esetén meghozandó intézkedések. A közös kereskedelempolitikát az Unió külső tevékenységeinek elvei és célkitűzései által meghatározott keretek között kell folytatni. Ezen közös kereskedelemi politika végrehajtásához szükséges intézkedéseket európai törvény vagy kerettörvény határozza meg.

A legfontosabb változás azonban az, hogy az Alkotmányos Szerződésben a vámuniót és a közös kereskedelempolitikát az Unió kizárólagos hatásköreként határozták meg. Azt hiszem ez a tény önmagáért beszél. A tagállamok ezeken a területeken jogi aktusokat a továbbiakban nem alkothatnak, legfeljebb az Unió akaratának végrehajtóiként léphetnek föl. A határon – értsd: az Unió külső határán – átívelő kereskedelembe a továbbiakban a tagállamok önállóan nem léphetnek föl, külső szuverenitásuk ezzel gazdasági értelemben teljesen elvész. Ha pedig e mellé tesszük, hogy az Unió saját vámkódexel rendelkezik és az ez alapján beszedett vámok 80%-át megtarthatja, megállapíthatjuk, hogy az Uniónak, mint Európai Államnak a külső szuverenitása a gazdasági területen teljes.

b, külpolitikai-nemzetközi jogi terület

Ez a terület egy állam külső szuverenitásának legfontosabbika. Ennek meglétével demonstrálja ugyanis az állam a többi közjogi szereplő felé, hogy önálló, független és teljesen szabad akaratából vesz részt a nemzetközi jogi viszonyokban. Szűkebb értelemben véve ez a külpolitikai-nemzetközi jogi terület a külső szuverenitás tényleges letéteményese.
Az Európai Unióba az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés emelte be a közös külpolitikát - “A Közös kül- és biztonságpolitikáról szóló rendelkezések” elnevezéssel - az Unió harmadik pilléreként. Értékelésem szerint ennek a pillérnek a létrehozásával indult be az a visszafordíthatatlan folyamat, amely a tagállamok maradék szuverenitásának – és egyben a legjelentősebb szuverenitásának – felszámolására irányult, és amely folyamat valódi célja, mint majd azt látni fogjuk, formálisan még az Alkotmányos Szerződésben sem kerül egyértelmű és határozott megfogalmazásra. Ettől függetlenül azonban a lényeg még megmaradt: Maastrichtban a tagállamok megkezdték külső szuverenitásukról való lemondásukat, lemondva ezzel önállóságuk maradékáról is.

Vizsgáljuk meg közelebbről, milyen rendelkezések alapozzák meg a fenti állításokat!

A közös külpolitika keretében az Unió és a tagállamok közös külpolitikát határoznak és valósítanak meg, amely a külpolitika minden területére kiterjed. A tagállamok ezért a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében tevékenyen és fenntartás nélkül támogatják az Unió külpolitikáját. A tagállamok együttműködnek kölcsönös politikai szolidaritásuk fokozásában és fejlesztésében. Tartózkodnak továbbá minden olyan lépéstől, amely ellentétes az Unió érdekeivel, vagy károsan befolyásolhatja az Uniónak, mint egységesítő erőnek a nemzetközi kapcsolatokban való hatékony fellépését. Látható tehát, hogy ezek a szabályok egyfajta hatáskörmegosztásként foghatók föl. Alapszinten próbálja kijelölni az Unió szerepét egy olyan területen, ahol korábban a Közösségnek egyáltalán nem volt semminemű szerepe. A rendelkezések értelmében a tagállamok és az Unió közösen határozzák ugyan meg az Európai Unió külpolitikáját, de nem sokkal lejjebb már azt olvashatjuk, hogy a tagállamok feltétel nélkül (!) támogatják ezt az új külpolitikát, tovább, ha létrejön ez az “új külpolitika”, akkor a tagállamok tartózkodnak attól, hogy ettől eltérő, ellentétes álláspontot foglaljanak el. Tehát a külpolitika ugyan közös, de mégis kizárólag az Unióé. Az Unió első az egyenlők között. 

A hatásköri megosztás - értsd: átruházás - kérdését tovább bonyolítja az a tény, hogy a Maastrichti Szerződésben az Uniónak még nem adtak jogi személyiséget. Ennek ellenére mégis olyan széles, kizárólagos nemzetközi jogosítványokat biztosítottak számára, mely a tagállamok fölébe helyezi. Jogi személyiség nélküli nemzetközi szerepvállalása, állásfoglalása, vagy bárminemű cselekvése ennek alapján erősen megkérdőjelezhető. Az, hogy ebből akkoriban nem lett egy esetleges külpolitikai botrány, nagyban köszönhető – szerintem – a nemzetközi közösségnek, illetve a nemzetközi szervezeteknek.

Az Unió közös külpolitikájában megtestesülő közjogi szuverenitás abszolút letéteményese az Európai Unió Tanácsa, az operatív végrehajtás pedig a (Miniszterek) Tanácsra és a tagállamokra hárul. A közös külpolitika nemzetközi megjelenítésére két szerv jogosult, az Unió Elnöksége és a Tanács Főtitkárára.
Az Európai Tanács meghatározza a közös külpolitika elveit és általános irányvonalait. Ezeken túl az Európai Tanács közös stratégiákat alakít ki, melyeket az Unió hajt végre. Ezek a közös stratégiák tartalmazzák a célkitűzéseiket, az időtartamukat, és azon eszközöket, melyeket az Unió és a tagállamok kötelesek biztosítani. 
A Tanácsnak három feladata van az operatív munkában. Egyrészt döntés előkészítő szervként funkcionál, mivel az Európai Tanács számára közös stratégiákat ajánl. Másrészt végrehajtó szervként működik, mely keretében:
- meghozza az Európai Tanács által meghatározott iránymutatások alapján a közös külpolitika meghatározásához és végrehajtásához szükséges határozatokat,
- együttes fellépéseket fogad el olyan speciális helyzetekre, ahol az Unió operatív cselekvését szükségesnek ítélik,
- közös álláspontokat fogad el, amelyben meghatározzák az Unió hozzáállását speciális földrajzi természetű vagy témájú kérdésben.
Továbbá koordinátori feladatai is vannak, hiszen biztosítja az Unió cselekvéseinek egységét, összhangját és hatékonyságát.

A tagállamok a rendszerben kizárólag alárendelt szerepet játszanak. A közös külpolitika végrehajtása során szinte csak kötelezettségeik vannak, és ha jogokat gyakorolnak, akkor azt az Uniónak alárendelten teszik. Hiszen - mint az már korábban is írtam -, a tagállamok szerepe az “együttműködés”, a tartózkodás”. A tagállamok ugyanakkor ügyelnek arra, hogy nemzeti politikájuk megfeleljen a közös álláspontoknak. E mellett kölcsönösen tájékoztatják egymást és egyeztetnek minden általános érdekű kül- és biztonságpolitikai kérdésről annak érdekében, hogy az összehangolt és összetartó cselekvések során biztosítsák az Unió befolyásának leghatékonyabb gyakorlását. 

A Tanács feladatköreinél már írtam, hogy a Tanács együttes fellépéseket fogad el. Ezek az együttes fellépések a tagállamokra nézve kötelező erővel bírnak és kötelezik őket állásfoglalásaik elfogadása és tevékenységeik folytatása során. Tehát nincs lehetőség a közös állásponttól való eltérésre.

A tagállamok vonatkozásában azonban két feladatkört külön is meg kell említenünk. Az egyik a nemzetközi szervezetekben és nemzetközi konferenciákon való részvétel és vélemények képviseletének kérdése. Mivel az Uniónak tételes jogi jogalanyisága nincs kimondva, így ezekben az esetekben a tagállamok kötelesek cselekvéseiket összehangolni és a kialakított közös álláspontot védelmezni. Azokon a nemzetközi eseményeken, ahol valamennyi tagállam nem vesz részt, a résztvevő tagállamok kötelessége a közös álláspont védelmezése. Az Egyesült Nemzetek Szervezete vonatkozásában azok a tagállamok, amelyek az ENSZ Biztonsági Tanácsának is tagjai, hivataluk gyakorlásakor biztosítják az Unió álláspontjainak és érdekeinek védelmét. A másik jelentős külügyi feladatkör a diplomácia és a konzuli területeken való együttműködés kötelezettsége a Tanács által meghatározott közös álláspontok és együttes fellépések tiszteletben tartásának és végrehajtásának biztosítása érdekében.

A hatáskör megjelenítés és a feladatok meghatározása mellett kialakították az Unió “külügyi apparátusát”, a közös külpolitika reprezentánsait is, hiszen az Unió közös külpolitikáját a nemzetközi közvélemény előtt is képviselni kell. Vagyis - Henry Kissinger után szabadon – a nemzetközi közjog többi szereplőjének tudnia kell annak a személynek a telefonszámát, akivel külpolitikai kérdésekben értekezni kíván.

Az Uniót az elnökség képviseli a közös kül- és biztonságpolitika körébe tartozó ügyekben. Az elnökség felelős a közös külpolitika keretében hozott határozatok végrehajtásáért, és ebben a minőségében elvi szinten képviseli az Unió álláspontját a nemzetközi szervezetekben és a nemzetközi konferenciákon. Az Unió elnöksége, az Európai Unió Tanácsa elnöki funkcióját éppen betöltő állam – vagy kormányfője. Az esetleges fogalmi azonosságot nem számítva a rendelkezésből az olvasható ki, hogy az Unió elnöksége, mint államfő jeleníti meg egy személyben a közös külpolitikát. 

Az elnökséget a Tanács Főtitkára segíti, aki a közös külpolitika főképviselőjének funkcióit gyakorolja. Ebben a minőségében a közös külpolitika területére tartozó ügyekben segíti a Tanácsot, így különösen a politikai döntések megszövegezésében, kidolgozásában és végrehajtásában, valamint, ha szükséges, az elnökség kérésére a Tanács nevében eljárva, - adott esetben - harmadik felekkel való politikai párbeszéd folytatása útján. A Tanács Főtitkára tehát a mindennapok során gyakorolja a közös külpolitika képviseletét, ellátva egyúttal a quasi külügyminiszteri posztot. A két poszt felállításával megjelenik az önálló, tagállamoktól teljesen független külügyi szolgálat csírája; külön felelős személyeket kap a külügyi terület.

Ha a közös külpolitika szabályait akarjuk értékelni, akkor azt kell mondanunk, hogy a politikai integráció szempontjából egy bíztató kezdet, összességében jól lehet rájuk alapozni a további, mélyebb külpolitikai integrációt. A hatáskörök tagállamokról leválasztásra kerültek, rögzítették, hogy a tagállamok maradék külső szuverenitása az Unió külső szuverenitásának alárendelve működik tovább a jövőben. Az új feladatokhoz pedig új végrehajtó szervezetet hoztak létre, egy új típusú külügyi apparátust. Az, hogy a Maastrichti Szerződésben a külpolitika integrációja csak ilyen kezdeti, de annál jelentősebb szakaszt ért el, nagy valószínűséggel annak köszönhető, hogy a Masstrichti Szerződéssel létrehozott Unió nem kapott a nemzetközi közjogban is értelmezhető jogi személyiséget. Meglátásom szerint ezért az Uniótól - az adott helyzethez viszonyítottan - valóban nem lehet ettől többet elvárni.

Az Alkotmányos Szerződés alapjaiban rendezi át a nemzetközi közjogi szuverenitásra vonatkozó területet, befejezi a Maastrichti Szerződéssel elindított teljes külpolitikai integrációt. A közös külpolitika bemutatásánál a Maastrichti Szerződés ismertetésénél alkalmazott hatáskör - szervezeti rendszer - feladatok felosztásnál maradok.

Az Alkotmányos Szerződésben az Unió hatásköreire vonatkozó szabályok között a közös külpolitikára vonatkozó részeket hiába keressük. Sem az Unió kizárólagos, sem pedig a megosztott hatáskörei között nincs felsorolva. Ugyanakkor mégis a hatásköri szabályok közt helyezték el. Egy külön cikkelyt szenteltek neki, kiemelve azonban a hatáskörök részletes elhatárolásából. Eszerint az Unió közös külpolitikájára vonatkozó hatásköre a külpolitika minden területére kiterjed. A tagállamok az Unió külpolitikáját a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében tevékenyen és fenntartások nélkül támogatják, és tiszteletben tartják az Unió e területen elfogadott jogi aktusait. Tartózkodnak az olyan cselekvéstől, amely ellentétes az Unió érdekeivel vagy ronthatja annak eredményességét. Elolvasva ezt a cikkelyt, szemernyi kétségünk sem maradhat afelől, hogy az alkotmányozók – ha valamilyen oknál fogva nem ilyen óvatosak a megfogalmazást illetően – hova is sorolták volna a közös külpolitikát. Természetesen az Unió kizárólagos hatáskörei közé. A cikk felépítése is ezt támasztja alá. Az (1) bekezdés generál klauzulaként rögzíti, hogy az Unió részletes nemzetközi jogi jogkörei mindenre kiterjednek, a (2) bekezdés pedig kimondja, hogy ez a hatáskör kétséget kizáróan a tagállamok fölött áll, akik csak “lojálisak”, “szolidárisak”, “tartózkodóak” és az Uniót “fenntartások nélkül támogatják”. Ezek a szóhasználatok leginkább arra utalnak, hogy az Alkotmányos Szerződés nem tekinti komoly tényezőknek a tagállamokat, a nemzetközi közjogi szuverenitás már teljes egészében, alkotmányos szinten deklarálva, az Uniót illeti meg.

Felmerül ezzel együtt azonban a kétely, hogy vajon miért kellett a Konventnek ilyen szemérmesen fogalmaznia. Bizonyára tisztában voltak vele, hogy amennyiben ezt a területet minden kétséget kizáróan besorolják a kizárólagos hatáskörök, de még a megosztott hatáskörök közé is, az a tagállamok teljes ellenállását válthatja ki. Pedig az Alkotmányos Szerződés ezzel a körmönfont jogászi megoldással is elérte célját, mert gyakorlatilag egy másik cikkelyben került megfogalmazásra az, amit nem lehetett egyértelműen, kétséget kizáróan beépíteni. Nevezetesen, hogy a külső szuverenitás hordozója, a továbbiakban, az Unió. (Jelzem, ezt a fogalmazási stílust és kodifikációs megoldást a korábbi Szerződések fogalmazási technikájából vették át.) Főleg annak ismeretében, hogy az Alkotmányos Szerződés már deklarálja az Unió jogi személyiségét. 

A közös - de, mint az előbb láthattuk, inkább kizárólagos – külpolitika, mint az Unió nemzetközi szintű fellépése azon elvekre épül, amelyek létrehozását, fejlődését és bővítését vezérelték, és arra irányul, hogy ezek érvényesülését a világ többi részén is előbbre vigye. Az Unió arra törekszik, hogy kapcsolatokat alakítson ki és partnerségre lépjen azokkal a harmadik országokkal, valamint globális vagy regionális nemzetközi szervezetekkel, amelyek osztoznak vele ezekben az értékekben. Az Unió, különösen az Egyesült Nemzetek keretében, elősegíti a közös problémák multilateriális szintű megoldását. 

Az Alkotmányos Szerződésben a szervezeti megjelenítés szintén átalakuláson megy át. Az Unió külső tevékenységében hatáskörrel bíró szervezetek jogköre kiszélesedik, természetesen a tagállamok rovására. Ugyanakkor egy olyan új intézmény is megjelenik az Alkotmányos Szerződésben, mely korábban nem volt, és amely tovább erősíti az Unió külső szuverenitását: az Unió külügyminisztere és annak apparátusa, a külügyi diplomáciai szolgálat. 

Az Unió külső tevékenységének - köztük a közös külpolitikának is -, mint a külső szuverenitásának abszolút letéteményese az Európai Tanács. Az Európai Tanács meghatározza az Unió stratégiai érdekeit és célkitűzéseit, továbbá a közös külpolitikára vonatkozó általános iránymutatásokat. A közös külpolitika a külpolitika minden területére kiterjed.

Amennyiben a nemzetközi közéletben olyan helyzet adódna, amely operatív fellépést tenne szükségessé, akkor az már a Miniszterek Tanácsának feladata. Az operatív irányítást a Miniszterek Tanácsa európai határozatok formájában gyakorolja. Ezekben a határozatokban meg kell határozni a fellépés céljait, hatókörét, az Unió rendelkezésére bocsátandó eszközöket, valamint végrehajtásának feltételeit és amennyiben a helyzet megkívánja akkor az időtartamát is. Ha az objektív körülmények menet közben változnak, akkor a Miniszterek Tanácsa jogosult új határozat meghozatalára. Ezek a határozatok pedig teljes mértékben kötik a tagállamokat álláspontjaik elfogadásakor és tevékenységük folytatása során. A rendelkezésből látható, hogy az Alkotmányos Szerződés végrehajtó hatalommal ruházta föl a Miniszterek Tanácsát a közös külpolitika területén. Nem általános hatáskörrel - erre külön intézményt hoztak létre - , de elég széles jogosítvánnyal. Gyakorlatilag egy európai határozattal bármely, cselekvést igénylő külpolitikai kérdésben utasíthatja a tagállamokat. Az európai határozat pedig teljes egészében kötelező, nem jogalkotási aktus.
A legjelentősebb szervezeti változást azonban az önálló, Uniós külügyminiszteri poszt létrehozása jelenti. Előzményének mindenféleképpen a Maastrichti Szerződésben felállított Tanács Főtitkári szervezeti egység tekinthető. Elintézhetnénk a dolgot egy egyszerű kézlegyintéssel, hogy ez a külügyminiszteri poszt nem egyéb, mint a Főtitkári szervezeti egység továbbfejlesztése a szokásos hatáskörbővítéssel. Ez azonban téves következtetések levonására adhatna alkalmat. A külügyminiszteri poszt létrehozása ennél jóval több. Esetünkben egy valódi alkotmányos fordulatról beszélhetünk

A Maastrichti Szerződésben a Főtitkár még a Tanácsba volt beintegrálva. Tehát a legfelső döntéshozatali szinten helyezkedett el. A külügyminiszter azonban már a klasszikus végrehajtó szervben, a Bizottságban kapott helyet. Ez a Bizottsági hely már egy klasszikus értelembe vett kormánytagság. Ő felelős a külkapcsolatokért és az Unió külső tevékenysége egyéb területeinek összehangolásáért. Irányítja az Unió közös külpolitikáját, továbbá javaslataival hozzájárul a közös külpolitika alakításához, és azt a Miniszterek Tanácsától kapott felhatalmazásban foglaltak szerint végrehajtja. Az Unió külügyminisztere – a Bizottságon belüli feladatai gyakorlása során és kizárólag e feladatok körében – a Bizottság működésére irányadó eljárások szerint köteles eljárni. A közös külpolitikára vonatkozó ügyekben az Uniót az Unió külügyminisztere képviseli. Az Unió nevében párbeszédet folytat és képviseli az Unió álláspontját a nemzetközi szervezetekben és a nemzetközi konferenciákon.

Az előzőekben tudatosan kerültem a biztos megnevezést. Nem véletlenül. Ugyanis az Alkotmányos Szerződés sem használja ezt az elnevezést az Unió külügyminiszterére, bár a Bizottság teljes jogú tagja. Ennek magyarázata lehet az a szemérmesség is, ami ezt az egész külső, nemzetközi közjogi szuverenitást körbe veszi. Vele kapcsolatban azonban most valóban indokolt a különálló elnevezés. Igaz, hogy a Bizottságban foglal helyet, de státusa igencsak eltér a többi biztosétól. Az Unió külügyminiszterét az Európai Tanács minősített többséggel és a Bizottság elnökének egyetértésével nevezi ki. Megbízatása is ugyanilyen módon szűnik meg. Az Európai Unió külügyminisztere egyben az Európai Bizottság egyik alelnöke is. Különállását támasztja továbbá az is alá, hogy munkáját a Bizottság hivatali apparátusától különálló szervezeti egység, egy külügyi szolgálat (Európai Külügyi Szolgálat) segíti, melyet az Alkotmányos Szerződés hatálybalépésétől egy éven belül kell felállítani. Ez a szolgálat a tagállamok diplomáciai szolgálatával együttműködésben tevékenykedik. Az Unió küldöttségei, amelyek az Uniót harmadik országokban és a nemzetközi szervezetekben képviselik, ezen külügyi szolgálatból kerülnek kinevezésre. 
E mellett az Unió külügyminisztere kezdeményezése alapján a Miniszterek Tanácsa meghatározott politikai kérdésekben felhatalmazással bíró képviselőt nevezhet ki. Ez a különleges képviselő az Unió külügyminiszterének irányítása alatt áll. Ha egy esetleges rendkívüli meghatalmazott nagyköveti státusra asszociálnánk ennek a rendelkezésnek az alapján, az nem lenne a véletlen műve. 

A fentiekből világosan látható tehát, hogy a külügyminiszteri poszt egy, a Bizottsághoz rendelt, de attól szervezetileg különálló, saját apparátussal és speciális jogkörrel rendelkező intézmény. A külső, közjogi szuverenitás kizárólagos képviselője a külpolitika minden területén, aki közvetlenül az Európai Tanácsnak, mint a legfőbb szuverénnek van alárendelve. Apparátusát önállóan, teljes jogkörrel irányítja és ennek az apparátusnak a tagállami külképviseletek csak alárendelt együttműködő partnerei.
Ha a tagállamok helyzetét vizsgáljuk az Alkotmányos Szerződésben, megállapítható, hogy külügyi pozíciójuk romlik, önállóságuk a külpolitika területén nagymértékben csökken. Szinte már csak kötelezettségeik vannak ezen a területen az Unióval szemben. Az Uniónak való alávetettségük teljesnek mondható. 

A tagállamok az Unió közös külpolitikáját a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében tevékenyen és fenntartások nélkül támogatják. Tartózkodnak minden olyan cselekvéstől, amely ellentétes az Unió érdekeivel, illetve ronthatja az Unió, mint kohéziós erő eredményességét a nemzetközi kapcsolatokban. Ha operatív cselekvés válik szükségessé, és erről a Miniszterek Tanácsa európai határozatot fogad el, akkor a tagállamok kötelesek tájékoztatni a Miniszterek Tanácsát, hogy ennek keretében milyen nemzeti álláspontot fogadnak el, illetve milyen nemzeti fellépést terveznek. Ugyanakkor a tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti politikáik megfeleljenek az Unió álláspontjának.

A fentiekhez hasonló a tagállamok nemzetközi szerepvállalása is.

Nemzetközi konferenciákon, fórumokon a tagállamok, az Unió külügyminiszterének irányításával képviselik az Unió álláspontját, illetve összehangolják cselekvéseiket ezen a területen. Tájékoztatni kötelesek az Unió külügyminiszterét és a többi tagállamot a közös érdekű kérdésekről olyan nemzetközi találkozókon- konferencia, szervezetek ülései – ahol nem vesz részt valamennyi tagállam. Ugyancsak kötelesek tájékoztatni az Unió külügyminiszterét és a többi tagállamot azok a tagállamok, amelyek az ENSZ Biztonsági Tanácsának tagjai. Ezeket a tagállamokat további kötelezettség terheli arra vonatkozóan, hogy védelmezzék az Unió álláspontját és érdekeit. Ezen ENSZ Biztonsági Tanács tagállamok kötelesek kérni az Unió külügyminiszterének meghallgatását, ha az Unió az adott kérdésben meghatározta álláspontját. Ezek a kötelezettség láthatóan nem a tagállami széles mozgásteret támasztják alá. A tagállami külső szuverenitás szinte kiüresedik és az Unió külső szuverenitása alá rendelődik. A tagállamok szerepe és jogállása az Alkotmányos Szerződésben nem más, minthogy megfelelő keretet, formát biztosítson az Unió közös (?) külpolitikájának. Meglátásom szerint ez a zsanér szerep sem marad meg sokáig a tagállamoknak. Az Unió jogi személyiségnek kimondásával és az önálló külügyminiszteri poszt létrehozásával megnyílt a lehetőség az Uniónak, a többi, nemzetközi közösségben élő állam általi elismerése előtt. (Jelzem az Unió jogelődjének, a Közösségeknek az indirekt, közvetett, más államok általi elismerése már eddig is megtörtént, hiszen 1998-ban 165 diplomáciai képviseletet akkreditáltak a Közösséghez. Ha pedig ez megtörténik – a mi tulajdonképpen már csak egy formalitás lenne – a tagállami szuverenitás utolsó bástyája is ledől, a tagállamokat végképp elnyeli az Unió. 

A hatásköri és szervezeti kérdések mellett szólnunk kell az Uniót e körben megillető jogkörökről, amelyek nélkül nem lehetne teljes az Unió külső, közjogi szuverenitásának az alkotmányos felsőbbrendű helyzete.

Az Unió joga ugyanis, hogy megállapodást kössön egy vagy több harmadik országgal vagy nemzetközi szervezettel, amennyiben az Alkotmány ilyen megállapodás megkötését írja elő vagy az Alkotmányban meghatározott célkitűzések elérése érdekében ilyen megállapodás megkötése szükséges, illetve ha valamely kötelező erejű jogi aktus ilyen értelmű rendelkezést tartalmaz, továbbá ha az az Unió belső jogi aktusait érinti. Az Unió által megkötött megállapodások kötelezőek az Unió intézményeire és tagállamaira. E mellett az Unió egy vagy több harmadik országgal vagy nemzetközi szervezettel társulási megállapodást köthet. 

Az ilyen megállapodás kölcsönös jogok és kötelezettségek, közös fellépés és különleges eljárások által jellemzett társulást hoz létre a felek között.

Az Uniónak a nemzetközi magánjogi kapcsolatokra is kiterjedő jogosítványa is van, hiszen ha az operatív cselekvést előíró európai határozat az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági és pénzügyi kapcsolatok részbeni vagy teljes megszakítását vagy korlátozását írja elő, erről a Miniszterek Tanácsa egy európai rendeletet vagy határozatot hoz. A Miniszterek Tanácsa ugyanezen jogszabályokban egyes természetes vagy jogi személyekkel, illetve nem állami csoportokkal vagy szervezetekkel szemben korlátozó intézkedéseket állapíthat meg.

Összegzés

A leírtak alapján látható tehát, hogy a felsorolt tények kellő alapossággal támasztják alá azon a vélekedésünket, hogy az Európai Unió igenis magán viseli egy ÁLLAM objektív ismérveit.
Az államelméleti kutatások tudományosan megalapozott eredményeit felhasználva mutattuk be, és bizonyítottuk, hogy az Unió rendelkezik az összes, objektív jelzővel, amely alapján ÁLLAM-ként definiálhatjuk az Európai Uniót.

Nemzetközi közjogi ismérvekkel támasztottuk alá, bebizonyítva azt, hogy az Európai Unió a nemzetközi jogviszonyokban és nemzetközi szerződéses kapcsolatokban is részt vehet, részt vesz, önállóan, aktívan, államként. Más államok elismerése illetve nemzetközi szervezetekben való tagsága pusztán formalitás, amelyet meglátásom szerint csak kérnie kell. Az eredmény tehát az, hogy a már a Bevezetésben is említett “Európai Állam”, mind elméletileg, mind gyakorlatilag létezik és működik.

Ugyancsak megállapíthatjuk a leírtak alapján, hogy ez a már meglévő és működőképes “Európai Állam” egy történeti folyamat eredményeként jött létre. Ezért úgymond visszafelé definiálja magát. Ez alatt azt értem, hogy szisztematikusan, fokról fokra építkezve hozta létre azt a gazdasági-társadalmi-politikai berendezkedést, amelyre azt mondhatjuk, hogy ez a berendezkedés most már úgy működik, mint ahogy egy államnak működnie kell. Nem azzal kezdték az Unió vezetői, hogy először deklarálták volna - mondjuk - a Masstrichti Szerződésben azt, hogy innentől az Uniót államnak tekintjük és a különböző szerződések keretében a formát – az ÁLLAM-ot – megtöltjük tartalommal. Hanem először létrehozták az államiság tartalmi elemeit, majd egy alkotmányozó gyűlés keretében, Konventben, az egészet lezárták az Alkotmányról szóló Szerződés tervezetével. Mintegy jelezve ezzel, hogy az “Európai Állam” jogi értelemben is megszületett.

Egy valamit azonban még meg kell említenem. Bár a Bevezetésben kijelentettem, hogy nem kívánom munkámban minősíteni az “Európai Állam”-ot, mégis úgy érzem, hogy egy minősítő jelző megemlítése nélkül nem zárhatjuk le ezt a gondolati alapvetést. Ez pedig annak kérdése, hogy milyen belső szerkezetű államként működik az Unió? Ugyanis az Unió jelen állapotában hatalmas kiterjedésű, nagy területű állam. Az államelméleti vizsgálódásnál már jeleztem, hogy néhány klasszikus államelméleti gondolkodónál (mind Montesquieu-nél, mind Rousseau-nál) felbukkanó tétel, hogy terület nagysága közvetlen összefüggésben áll az államformával. Mint ezt ott is írtam, így tisztán ez az összefüggés nem feltétlenül állja meg a helyét. A nagy kiterjedésű állam is lehet demokratikus, ha a föderalizmus útjára lép. A közel egy évtizedes történelmi folyamat eredményeként létrejött “Európai Állam”-ot pedig minden valószínűség szerint föderalista államként kell kezelnünk a jövőben. 

A TANULMÁNY ELKÉSZÍTÉSÉHEZ FELHASZNÁLT SZAKIRODALOM JEGYZÉKE

1.Fazekas Judit szerkesztésében: Az európai integráció alapszerződései II.
KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Bp. 2002.

2. Várnay Ernő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga
KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Bp. 2002.

3. Szerződés tervezet egy Európai Alkotmány létrehozásáról (tervezet)
Magyar Köztársaság Külügyminisztériumának honlapja, www.kum.hu

4. Takács Péter szerkesztésében: Államelmélet - Előadások az Államelmélet és az Állambölcselet köréből, Prudentia Juris, 1996
A szakirodalomból felhasznált részek:
10-11.; 14.; 29-33.; 36-37.; 42-46.; 57.; 66-68.; oldalak

5. Takács Péter szerkesztésében: Államelmélet - Előadások az Államelmélet az Állambölcselet és a Politikai filozófia köréből
A szakirodalomból felhasznált részek:
97-100. old.

A TANULMÁNYBAN HASZNÁLT RÖVIDÍTÉSEK

M.Sz.-EK. Maastrichti Szerződés az Európai Unióról, Az Európai Közösség
M.Sz.-EU. Maastrichti Szerződés az Európai Unióról
Alk. Szerz. Szerződés tervezet egy Európai Alkotmány létrehozásáról

A TANULMÁNYBAN FELTÜNTETT LÁBJEGYZETEK SORRENDBEN

1./	Várnay-Papp: Az Európai Unió joga, KJK-.Kerszöv Kiadó Kft, 2002, 49.old.
2./	M.Sz.-,EK. 23. és 24. cikk
3./	Alk.Szerz. III.rész, III.cím, I.fejezet, III-14. cikk (2) bek.
4./	Alk.Szerz. III.rész III. cím, I.fejezet, III-26. cikk
5./	Alk.Szerz. III.rész, III. cím, IV.fejezet, III-158.cikk, (1) bek.
6./	M.Sz. – EU 49. cikkelye
7./	Alk.Szerz. I.rész, I.cím, 1. cikkely (2) bek; I.rész, IX.cím, 57. cikkely
8./	ENSZ Alkotmány 1. cikk, 2.§, 55. cikk.
9./	Alk.Szerz. I.rész, IX. cím, 59. cikkely
10./	Schengeni megállapodás, I.cím, 1. cikkely
11./	Alk.Szerz. III.rész, III. cím, IV. fejezet, 2. szakasz, III-166, III-167 cikk
12./	Alk.Szerz. I.rész, III. cím, 13. cikk, (2) bek.
13./	Alk.Szerz. I.rész. V. cím, I.fejezet, 32. cikk, (1) bek.
14./	Alk.Szerz. I.rész, III. cím, 10. cikk, (1) bek.
15./	M.Sz. –EK 20. cikk
16./	Alk.Szerz. I.rész, II. cím, 8. cikk, (2) bek.
17./	Várnay-Papp: Az Unió joga, KJK Kerszöv Kiadó, 88. old.
18./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, VII.fejezet, III-230. cikk, (1) és (2) bek.
19./	M.Sz. – E.K. 19.cikk (1) bek.; Alk.Szerz. I.rész, II. cím, 8. cikk, (2) bek.
20./ 	M.Sz. – E.K. 19.cikk (1) bek.; Alk.Szerz. I.rész, II.cím, 8. cikk, (2) bek.
21./	M.Sz. – E.K. 17.cikk (2) bek. Alk. Szerz. I.rész, II. cím, 8. cikk, (2) bek.
22./	Várnay-Papp: Az Európai Unió joga, KJK Kerszöv Kiadó, 50 old.
23./	M.Sz.-Ek.230,232.cikkelyek; Alk.szerz. II.rész, VI.cím, I fejezet, III-270.cikk.(4) és (5) bek-ek,272.cikk
24./	M.Sz.-E.K. V.rész, I.cím
25./ 	M.Sz.-E.K. 195. cikk
26./	M.Sz.-EU. VI. cím, 29. cikk
27./ 	M.sz.-E.K. V.rész, I.cím, 5 fej.
28./	Alkt.Szerz. I.rész, IV.cím; III.rész, VI.cím, I.fej.; III.rész, III.cím, IV.fej. III-174, III-177.cikk
29./	Alkt.Szerz. I.rész, IV. cím, I.fejezet 27. cikk
30./	Alk.Szerz. III.rész, I.fej., 4. Szakasz, III-304. cikk
31./	Alk.Szerz. III.rész, I.fej. 4. Szakasz, III-307. cikk
32./	M.Sz.-EK. 249. cikk
33./	Alk.Szerz. I.rész, III. cím, 10. cikk (1) bek.
34./	Alk.Szerz. I.rész, V.cím, I. fej. 32. cikk (1) bek.
35./	Alk.Szerz. I.rész, V.cím, I.fej. 36. cikk (1) és (4) bek.
36./ 	Alk.Szerz. I.rész, III. cím, 11. cikk (2) bek.
37./	M.Sz. – EK. 220., 243. cikk
38./	Alk.Szerz. I.rész, IV. cím, I.fej. 28. cikk, (1) és (3) bek.
39./	Alk.Szerz. III. rész, VI. cím, I.fej., III-274. cikk
40./	M.Sz.-EK. 98. És 99. cikk (1) bek.
41./	M.Sz. – EK. 99. cikk, (2) és (3) bek.
42./	M.Sz.-EK. 100. cikk
43./	M.Sz.-EK. 103. cikk
44./	M.Sz.-EK. 104. cikk
45./	Alk.Szerz. III. rész, III.cím, II.fejezet, 1 szakasz
46./	M.Sz.-EK. 105-110; 112-115.cikk, valamint a Központi Bankok Európai rendszere és az Európai
	Központi Bank Alapszabályáról szóló jegyzőkönyv
47./	M.Sz.-EK. 106. cikk, (1) és (2) bek.
48./	M.Sz.-EK-.105. cikk (5) és (6) bek.
49./	M.sz.-Ek. 110. cikk, (1) és (2) bek.
50./	M.Sz.-EK. 116-124.cikk, valamint az “Európai Közösségi Alapító Szerződésének 109/J. cikkében
	(EK.121.cikk) előírt konvergencia kritériumokról” szóló Jegyzőkönyv
51./	Alk.Szerz. III.rész, III. cím, II. fejezet, 2. és 3. szakasz
52./	Alk.Szerz. III.rész, III. cím, II. fejezet, 3.a. és 4. szakasz, továbbá az “eruocsoportról” szóló
	Jegyzőkönyv
53./	M.Sz. – EK. 23. cikk (1) , 25.cikk, 26. Cckk
54./	Várnay-Papp: Az Európai Unió joga, KJK Kerszöv Kiadó, 604. old.
55./	M.Sz.-EK. 135. cikk
56./	M.Sz.-EK. 131. cikk, 132. cikk (1) bek., 133 cikk
57./	Alk.Szerz. III.rész, III.cím, 3.szakasz, III-36.cikk (1) bek, III-38.cikk, III-39-cikk,III-41.cikk
58./	Alk.Szerz. III.rész, V.cím, III. fejezet, III-216. cikk
59./	Alk.Szerz. III.rész, V.cím, III. fejezet, III-217.cikk. (1) és (2) bek.
60./	Alk.Szerz. I.rész, III. cím, 12.cikk (1) bek.
61./	M.Sz.-EU. 11. cikk (1) és (2) bek.
62./	M.Sz.-EU. 13. cikk, (1) és (2) bek.
63./	M.Sz.-EU. 13. cikk (3) bek., 14.cikk (1) bek. és 15.cikk
64./ 	M.Sz.-EU. 14. cikk (3) bek., 15.cikk és 16. cikk
65./	M.Sz.-EU  19. cikk (1) és (2) bek.
66./	M.Sz.-EU. 20. cikk
67./	M.Sz.-EU. 18. cikk (1) és (2) bek.
68./	M.Sz.-EUSZ. 18. cikk (3) bek.
69./	M.Sz.-EUSZ. 26. cikk
70./	Alk.Szerz. I.rész, III. cím, 15. cikkel
71./	Alk.Szerz. I.rész, I.cím, 6. cikk
72./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, I.fejezet, III-193. (1) bek.
73./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, I.fejezet, III-194. (1) bek.
74./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, I.fejezet, III-195. (1) bek
75./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, I.fejezet, III-198. (1) és (2) bek.
76./	Alk.Szerz. I.rész, V.cím, I.fejezet, 32. cikk (1) bek.
77./	Alk.Szerz. I.rész, IV. cím, I.fejezet, 27. cikk (1),(2) és (3) bek.
78./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, I.fejezet, III-197. (1) bek.
79./	Alk,Szerz. I.rész, IV. cím, I.fejezet, 27. cikk (1) bek.
80./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, I.fejezet, III-197.cikk, (3) bek.; Nyilatkozat egy Európai Külügyi
	Szolgálat létrehozásáról
81./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, VII.fejezet, III-230.cikk, (1) bek; Nyilatkozat ez Európai Külügyi
	Szolgálat létrehozásáról
82./	Alk.Szerz. III. rész, V.cím, I.fejezet, III-203. cikk
83./	Alk.Szerz. III. rész, V. cím, I.fejezet, III-195. (2) bek.
84./	Alk.Szerz. III. rész V. cím,I.fejezet, III-198. cikk (3) bek.
85./	Alk.Szerz. III. rész . V.cím, I.fejezet, III-199. cikk
86./	Alk.Szerz. III. rész, V. cím, I.fejezet, III-206. cikk
87./	Várnay-Papp: Az Európai Unió joga, KJK Kerszöv.Kiadó, 88. old., lábjegyzet
88./	Alk.Szerz. III. rész, V. cím, I. fejezet, III-225. cikk
89./	Alk.Szerz. III. rész, V. cím, I. fejezet, III-226. cikk
90./	Alk.Szerz. III. rész  V. cím, I. fejezet, III-224. cikk

Nyíregyháza, 2004. május 27.